美国金融监管改革新方案的剖析与启示

来源:用户上传      作者: 封文丽

　　摘要:美国政府对导致本次危机的根源进行了反思,推出了金融监管改革新方案,并据此提出五大关键目标,分别为加强对金融机构的监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者不受不当金融行为损害、赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以及建立国际监管标准并促进国际合作。本文分析了方案出台的背景,解读了方案要点,讨论了社会各界对方案的争议,最后阐述了该方案所产生的影响及对完善我国金融监管的启示。
　　关键词:美国金融监管改革新方案;美联储;消费者保护
　　中图分类号:F831 献标识码:A 章编号:1003-9031(2009)10-0060-03
　　
　　一、引言
　　
　　2009年6月17日,美国政府正式公布了20世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管改革方案白皮书,期望以此恢复公众投资者对美国金融体系的信心。美国政府对导致本次危机的根源进行了反思,并据此提出五大关键目标,分别为加强对金融机构的监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者不受不当金融行为损害、赋予政府应对金融危机所必需的政策工具以及建立国际监管标准并促进国际合作。最核心部分为两项:一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立新的消费者金融保护署,赋予其超越目前监管机构的权力。决心主要体现在三个方面:一是弥补金融体系监管漏洞,将那些曾经处于监管盲点的机构乃至具体业务置于公开监管的框架之下;二是提高对消费类金融行业的监管质量,保护在金融体系中处于弱势地位的消费者;三是提高金融监管效果,特别是改革现有的监管机构框架。本文分析了方案出台的背景,解读了方案要点,讨论了社会各界对方案的争议,最后阐述了该方案所产生的影响及对完善我国金融监管的启示。
　　
　　二、美国金融监管改革新方案要点解读
　　
　　由于缺乏统一、协调的监管机构,任何单一金融监管机构都欠缺监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。而功能性监管是对证券、银行和保险实施重复的分类监管,也缺乏针对金融活动和金融消费者的统一监管和保护。[1]针对现行监管体系的这些缺陷,此次改革的方案要点如下。
　　1.美联储将获得新的授权。新授权下,美联储可以对那些一旦倒闭便可能形成系统性风险和危害的大型金融机构及其附属机构包括所有大型控股公司和金融企业进行监管,同时还拥有监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围。对于具有系统重要性的金融机构,其监管标准将严于其他普通机构,例如实施更高的资本充足率要求和更严格的风险拨备,限制其高风险投资和过多地提高杠杆率等。
　　金融市场发展至今,一些大型金融机构的行为,不仅影响到自身的存续和发展,而且影响到整个金融系统的健康。金融危机的教训在于,投资银行在证券化的发展下承担了类似商业银行的角色。在信贷证券化出现后,证券业和商业银行业务很难划清界限,分业监管在高度发展的金融体系中难以有效实施。而使金融业重新回到完全分业经营状态,既不现实,也不符合现代金融发展潮流。解决弊病的方法是对混业经营新局面强化跨行业、领全局的系统风险监管。
　　2.全面监管金融衍生品的场外交易,增强衍生品市场的透明度和有效性。首先,出售资产支持证券(Asset-backed Security,ABS)的机构必须向购买者提供更为详细的产品信息,使投资者充分了解所购产品所涵盖的投资内容;其次,对于每份售出的ABS打包产品,出售方需保留至少5%的份额,即在损失发生时承担至少5%的损失,对于这部分产品的风险对冲操作也将受到严格限制;最后,负责发贷的机构员工及承销商不能一次性获得绩效奖励,而是逐渐收取报酬,一旦相关贷款出现违约,则其报酬也相应减少。
　　3.计划创立一个新的消费者保护机构――消费者金融保护署。该机构在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益,防止各种损害消费者权益的行为。次贷危机暴露出旧的监管体系对消费者与投资者保护不足。投资者对复杂金融衍生品的构造与风险理解不足,从而只能被动依赖外部独立评级机构提供的信用评级去购买金融产品。次级抵押贷款借款者没有充分认识到可调整利率贷款一旦利率重设后可能带来还款压力剧增的风险,从而陷入了“掠夺性贷款”(Predatory Lending)圈套。破解这一难题的要领,就是将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到新成立的消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency,CFPA)。该署将拥有与负责监管银行健康的监管机构同样的权力,包括规则制定、从事检查、实施罚款等惩戒措施。CFPA还有权制止那些“不公平的条款和交易”,并对相关违规公司实施处罚。此外,新机构还有权改革美国的抵押房贷法律,确保消费者获得清晰全面的信息,并了解各种抵押贷款产品的风险和收益状况;要求所有放贷人必须向借贷人提供标准、简单的贷款合同,应用简洁的语言让消费者明白其投资决定的真实后果;对于那些条款复杂的贷款要进行严格的审查。
　　4.赋予政府应对金融危机所必需的政策工具。为了避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难,方案拟建立新机制,使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构。但要求美联储在行使紧急授权、提供资金救援陷入困境的银行之前,须获得财政部长书面许可。
　　5.提高国际金融监管标准和改善国际协作。在金融全球化时代,风险可以通过贸易、投资甚至心理等渠道进行跨国传递,一个国家的金融系统出了问题会影响到其它国家金融系统,因此国际监管合作至关重要。依靠每个国家单独的金融救助很难及时遏制危机的传递与扩展,加强国际金融组织对全球金融市场的联合监管,以及各主要国家间的危机救援,是抗击全球性金融危机的必然选择。美国金融控股公司大多是跨国机构,对这些机构实施接管、破产和清算需要紧密的国际合作。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定,在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议,以及与海外监管机构进行更好地合作。
　　
　　三、美国金融监管改革新方案存在的争议
　　
　　奥巴马的改革方案,引起美国经济社会两方面的广泛争议:一是对于美联储监管职能的过分授权;二是过度监管可能带来的消极后果。[2]
　　(一)对于美联储的监管职能是否存在过分授权
　　美联储的低利率政策引发了美国房地产泡沫,进而酿成金融危机。美联储过去未成功担负起银行控股公司监管者的角色,干预房地产泡沫和阻止次贷危机的发生,对于金融危机的爆发难辞其咎。再扩大其监管权限,必然招致反对意见。同时,扩大美联储监管权限会影响其作为中央银行的独立性,与美联储保持低通货膨胀的目标发生冲突。此外,美联储和财政部必要时可接管大型金融机构的规定将加大道德风险。一方面,大型金融机构可能不再关心风险、效率与效益;另一方面,中小金融机构则可能拼命想做大企业,以求达到“大到不能倒”的境界。规模足够大的金融机构,由于有政府撑腰,可在市场上取得不公平的地位,享有在资金借贷的成本和规模上的优势待遇,不会有彻底破产的风险,从而违背自由和公正、公平的市场经济原则,最终伤害金融市场和整体经济的运行。

　　为了形成制衡,政府将设立一个由美国证监会(SEC)、商品期货交易委员会(CFTC)、联邦住房金融管理局(FHFA)及其他银行监管机构所组成的金融服务监管委员会(FSOC)。该委员会的主要功能是甄别哪些金融机构的规模和全球业务的复杂程度已经“大到不能倒”的规模,并建议监管机构对其实行更严格的监管。然而,该委员会无权反对美联储做出的决定。
　　(二)过度监管是否会带来消极后果
　　金融监管是一柄“双刃剑”。金融监管虽有助于维护金融稳定,防范金融危机,确保金融和经济安全,但监管过度则会扼制金融机构的创新活力和金融体系效率,形成新的寻租空间,降低金融消费者的福利水平。有人担心方案实施后,一些不必要的监管会使已经遭受危机重创的美国金融机构和金融市场进一步丧失活力,从而削弱美国金融体系的国际竞争力。
　　由于衍生品市场最容易成为金融危机的发源地与放大器,如果衍生品市场能够因此得到规范,重复衍生的现象能因此得到规制,将有助于降低未来金融风险。针对资产证券化产品的监管改革纠正的正是目前最突出的金融监管与金融创新相脱节的问题。然而,如果矫枉过正,可能会影响未来抵押贷款及其它贷款的融资流。如消费者金融保护署的设立虽然受到多数消费者欢迎,但许多金融企业则明确表示反对。他们认为,改革会限制其盈利空间,使企业在国际竞争中处于不利地位。对此,索罗斯认为政府不应从放任市场的极端,转变成过度监管的极端。并提出了美国金融改革应遵循的三个原则:防止经济泡沫过大,控制信贷流通程度,重新定义市场风险。
　　
　　四、美国金融监管改革新方案的影响与启示
　　
　　(一)美国金融监管新方案的重要影响
　　奥巴马的金融监管改革方案,表明了美国政府堵塞监管体系漏洞、完善监管机构框架、重建美国金融业稳定机制和全球信赖基础的鲜明态度,其对美国乃至全球金融业及经济发展都将产生深远影响。
　　美国金融监管改革方案不仅着眼于本国,而且旨在推动制定更高的全球性金融监管标准,以确保全球金融监管标准与美国实行的监管高标准相一致。作为金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度,在很长一段时期内美国都是发展中国家效仿的榜样。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下,美国的制度和方式已成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。尽管次贷危机动摇了投资者对美国金融业的信心,但由于美国在国际金融体系中的特殊地位,其改革措施自然也受到了包括中国在内的各国金融当局的高度关注。
　　在美国推出金融改革方案两天后,即2009年6月19日,欧盟峰会便响应美国通过了一项改革方案,拟成立一个名为“欧洲系统性风险管理委员会”的新机构,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险,及时发出预警并在必要情况下提出应对建议。与此同时,欧盟还将成立主要由成员国相关监管机构代表组成的三个监管局,分别负责加强成员国在银行业、保险业和证券业监管方面的协调。
　　(二)对我国金融监管的重要启示
　　奥巴马方案虽然是针对美国金融业的监管改革安排,但对我国的金融监管也有着重要的启示意义。
　　1.监管方式应适应市场的变化。任何一个国家的监管体制必须与其经济金融发展与开放的阶段相适应。没有永恒不变的最优制度模式,而正是由于经济和金融业的迅速发展才促使金融监管体制不断改革。无论监管体制如何选择,必须做到风险的全覆盖,杜绝金融产品和服务的生产和创新链条上的真空,从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题。
　　混业经营是金融业发展到一定阶段后的必然结果。金融危机的爆发表明,在金融业高度混业经营并快速发展的背景下,分业监管的制度安排无法有效监管金融市场,甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机,致使金融体系风险进一步累加形成系统性风险,最终酿成危机。在混业经营条件下的美国金融监管改革方案虽然力度不足,但已经实实在在触及了该问题。从我国现实情况看,目前中国涌现出越来越多的金融控股公司,金融混业经营方兴未艾,如果我们不能顺应形势革新求变,仍然固守“一行三会”分业监管模式,必然会引发风险及导致错配,无法实现金融稳定运行的监管目标。
　　2.金融监管中应注重消费者利益保护。消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求,是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护,可能挫伤消费者的金融消费热情,使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。目前,中资银行消费信贷发展迅猛,信用卡发卡量快速增长,信贷消费的安全与金融稳定紧密相连。因此,必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管,确保其透明、公平、合理,使消费者能够获得充分的有关金融产品与服务信息。奥巴马方案中建立专门的消费者金融保护机构的措施,值得我国借鉴。■
　　
　　参考文献:
　　[1]邓翔,李雪娇.“次贷危机”下美国金融监管体制改革分析[J].世界经济研究,2008,(8).
　　[2]苑德军.修补美国金融监管篱笆的实际举措[N].金融时报,2009-06-23.

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