关于城投公司转型与发展的思考

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　　【摘要】1994年，城投公司伴随着《预算法》的发布而产生，作为政府性融资平台，承担了地方政府融资重任，为中国经济增长注入了血液。走过十几年风风雨雨，城投公司的发展需要规范，经济与政策的双重影响让城投公司与政府关系得以约束，城投公司市场化脚步加快。本文就城投公司的生长与转型进行研究，预测城投公司发展趋势，看好城投债的未来。
　　【关键词】城投公司，地方政府，政府融资平台，城投债
　　一、城投公司的产生
　　《中华人民共和国预算法》于1994年颁布。该法案收紧地方政府资金来源，其中明令要求，不允许地方政府举债、财政收支不允许赤字。
　　改革开放伊始，为振兴中国经济，GDP作为核心经济数据指标引入地方政府政绩考核机制。地方政府借钱投资以获得资源、发展经济。但是财政收入，入不敷出，财政部代发债券杯水车薪。
　　地方政府被禁止借钱，但独立市场化运行的企业可以通过各种方式融资不被限制。GDP政绩考核机制让地方政府不再看重投资品质而是规模，地方政府为弥补政府开发资金不足的问题争先成立各类城投公司，以此作为平台帮助政府融资，银行等金融机构明白资金的流向，有地方政府财政背书，也极其乐意将钱借出去，城投公司产生，城投信仰萌芽。
　　一组相对的概念随即产生。显性债务、隐性债务，显性债务是指政府作为适格主体欠下的债，隐性债务的范畴则要大得多，其中很大一部分来自于政府性融资平台也即是下文所提城投债。
　　二、城投公司的增长
　　2008年，中国经济面临着汶川地震、金融危机两座大山的考验。国家发挥有形的手的作用出台“四万亿”刺激政策，以求得振兴经济，把房地产市场和基础建设当作增强市场信心两大抓手，国家资金对地方政府的扶持正是通过融资平台。
　　2009年，人民银行、银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明令指出：支持地方政府组建融资平台。
　　强烈的资金需求与中央政策配套支持双重刺激让地方融资平台数量得到爆发式增长。
　　三、城投公司的遏制
　　“四万亿”政策双刃剑的另一面逐渐显露出来，房地产市场泡沫、信用危机潜伏、宏观经济下行压力增大。中央为稳定经济出台多项政策以遏制疯狂的地方融资平台增长。
　　2014年新《预算法》的颁布意味着城投公司为政府融资时代的结束。中央下放给省级政府举债权力，支持地方政府发债，同时明令禁止地方政府通过融资平台对外举债。打开正门，堵住偏门。
　　随后，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）意味着规范的地方政府隐性债务管理框架已然形成。
　　2014年新《预算法》、43号文，明令框定了地方政府融資渠道。合法合规的地方政府融资渠道仅仅有：省级政府主体举债、政府和社会资本合作、规范的或有债务。
　　四、城投公司的转型
　　研读新预算法、43号文可知，政府融资仅允许用于公益性项目。政府应当全盘考虑、综合设计不同的融资方式。相信市场的力量，能够市场化的融资，必定交给市场，市场融资够不着的地方就发挥其他规范性政府融资渠道的作用。
　　城投公司转型迫在眉，城投公司不再帮助政府融资，金融机构为其注资之后也不再要求政府兜底。
　　2013年，证监会为城投公司如何退出政府融资平台提供明确的法律依据，在《关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》中规定：
　　1.符合现代公司运作逻辑，
　　2.不超过70%资产负债率，
　　3.全覆盖风险定性，
　　4.应当由财政来还债的预算资金来源确定，
　　5.诚信无违约，独立性。
　　只有符合上述条件的城投公司才算得上是成功的转型，才具备独立持续经营的能力。而只有退出融资平台，才能不受地方政府的约束，不与地方政府信用挂钩，独立公司法人运行，通过多种方式，多种渠道市场化融资，全面参与资本市场。
　　五、城投债未来发展思考
　　未来依然坚定地看好城投债发展。城投债品种是呈现一定周期性的，支撑这波动周期的背后是政策的松动紧缩、经济的景气与低迷。一以贯之，经济好的时候城投债会收紧，经济差的时候城投债会宽松，政策宽松的时候城投债会得以发展，政策紧缩的时候，城投债会得以遏制。就目前来讲，政策比较放松，经济下行压力存在，十年国债收益率一路下行，城投债还处于比较宽松的周期。近几年陆续出台的一系列文件，也是政府在发挥有形的手的作用，强制性地割裂城投公司和地方政府的联系。前文所述，城投债品种呈现周期性，当然不仅仅是城投债，所有债务的生长依靠的都是周期，任何一个环节出现问题，都会对市场产生刺激，影响整个市场的反馈，这点体现在城投债上面极为明显。
　　经济走到低点，地方政府GDP政绩指标还在。地方政府会因为经济发展的需要，对城投公司政策性松绑，加强政府融资职能，城投公司对政府的重要性进一步体现，城投公司融资的各个环节会变得顺畅，融资需求会上升，城投债依旧会得到发展。
　　从根本来看，对城投公司乃至城投债品种发展的判断，归根结底都是对宏观经济周期的判定。目前中美紧张关系没有缓解，国际形势紧张，经济下行压力仍然存在，而我国稳定经济支柱仍靠大力发展基础建设这一强有力手段。
　　综合考量，虽然隐形债务禁止新增，但是种种迹象表明，城投债开始有松动的迹象，2019年监管部门下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（40号文）为城投债借新还旧提供新的政策依据。各大商业银行借政策东风，兼顾安全性、收益性，积极配合城投公司新旧债务替换，这亦是城投债未来几年稳健发展的有力支撑，城投信仰依然存在。
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