农村宅基地制度改革路径研究
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摘 要：农村宅基地制度作为我国农村土地制度的核心，在稳定农村发展等方面有着重大的现实意义，但随着社会主义市场经济的发展，其发展也面临着新的挑战，改革农村宅基地制度迫在眉睫。泽州县于2015年成为全国人大选取的33个试点县之一，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革，该县是依赖煤铁矿石资源发展又保留有大量古宅建筑和历史文化名村的特色试点县。因此，其宅基地制度改革的经验一定能够为其他县域情况相似的地区提供可靠的改革经验。基于对泽州县农村宅基地制度改革情况的考察，对其改革路径进行探析，以期为深化宅基地制度改革提供参考。
关键词：农村宅基地制度;改革;路径
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）03-0018-02
一、宅基地取得制度改革
实现户有所居是农村宅基地制度改革的重要内容，但实际中，受区位、经济状况等因素影响，“一户多宅”与“一宅难求”往往会同时出现。以泽州县为例，南部山区村内闲置废弃宅基地较多;但是北部产业聚集区的村庄集体经济组织的新成员申请新的宅基地却较为困难。
1.科学界定无偿取得资格权。在宅基地制度改革中强化成员资格权的认定，对资格的获取及丧失均制定相应规定，可有效加强成员资格权的管理，对促进农村经济发展以及社会稳定具有重要意义。泽州县本着“实事求是、尊重历史沿革、权利和义务对等”的原则，制定了集体经济组织成员宅基地资格权的认定规则，主要将资格权的获取明确为以下六种：集体经济组织创设取得、出生取得、婚姻取得、收养关系取得、协商加入取得以及特殊情形下取得，同时设定资格权丧失的几大情形。以南村镇夥窑河村为例，宅基地资格权的界定以是否拥有夥窑河村户籍为原则，以户为单位;原为夥窑河集体经济组织成员的大中专院校学生及毕业生，未被国家机关录用为公务员或事业编制人员，未被国有企业录用为长期合同制工人，可认定宅基地资格权;户口已外迁但原为夥窑河集体经济组织成员时已修建使用的宅基地，可认定宅基地资格权。通过资格权的认定，更好地完善了集体经济组织成员的宅基地权益保障。
2.局部推行有偿取得方式和宅基地限制审批。部分人口流入地集体建设性用地紧张，甚至难以保证“一户一宅”。为了保障这些地区农村居民的住房权益，试点县出台以下政策：一方面，针对新分配的宅基地，如果地理位置优越，村民踊跃争取的，可采用择位竞价的方式分配，有偿使用收入和择位竞价收入归村集体经济组织所有;另一方面，局部限制宅基地审批，城区建设规划范围内的村庄原则上不再审批单独院落的宅基地，人均建设用地不足150平方米的村庄，可使用乡村批次农用地指标进行住宅楼建设，古村落、文物保护村庄、风景名胜区的村庄，原则上不审批住宅楼项目。
二、宅基地退出制度改革
随着城乡融合的深化，大量农村劳动力流入城市，致使农村宅基地大批闲置，造成了土地资源的严重浪费，影响乡村生产、生活、生态空间的合理布局，亟待退出。在此笔者通过对泽州县宅基地制度改革领导小组的访谈，得知该县主要从以下几个方面进行宅基地退出制度改革。
1.因地制宜确定退出方式。泽州县根据地方实际，征求乡（镇）、村及农民等多方意见之后，确定了宅基地退出的五条途径：一是对上地面无建筑物或地面建筑筑物已废弃的宅基地无偿退出;二是根据村庄的实际情况对超标准准面积的宅基地、一户多宅的宅基地以及闲置凋敝宅基地等，实行有偿退出;三是对于地质灾害治理区和采煤深陷区实行搬迁退出;四是对于易地搬迁的贫困户原有宅基地进行复垦退出;五是鼓励原为农村集体经济组织成员，通过继承、分家析产取得房屋所有权的国家公职人员自愿退出。
2.退出复垦后做指标交易。经过走访地调查，得知试点县可整体退出的宅基地中，适宜复垦为耕地的有749.16亩，适宜复垦为林地的有751.47亩，可通过整治作为养殖业用地和旅游用地的有123.77亩。退出后的宅基地由村委会或乡镇人民政府组织复垦，经验收合格后可进行交易。该项工作开展以来，试点县共开展7个乡镇、17个村腾退复垦宅基地工作，共退出宅基地496宗，整治复垦土地503亩，另有51个村1 002亩宅基地正在整治复垦中。
三、宅基地有偿使用制度改革
农村宅基地使用中出现的“一户多宅”“面积超标”以及宅基地闲置等问题，对促进土地集约利用有着很大的负面影响。2015年国家确定了 15 个县市作为农村宅基地制度改革试点先行区，其中明确提到：“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。”笔者基于山西省泽州县的实地情况，对其宅基地有偿使用制度改革的主要方向做出以下提炼。
1.妥善解决历史遗留问题。目前，农村超标准面积占用宅基地、未批先占以及“一户多宅”等宅基地历史遗留问题较多，解决这些问题也较为棘手。因此，泽州县出台了以下针对历史遗留问题宅基地的有偿使用对策：一是要遵循循序渐进原则，在改革初期收费标准适当降低，随着农民认知水平的提高和对政策的支持程度提高，再逐步提高收费标准;二是明晰三种超标情况主要是超标准占用宅基地的超标部分、一户多宅（除一宅以外）的超标部分，以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用的宅基地;三是将收费作为办理不动产登记证书的前提条件。
2.有偿使用费收取注重渐近性。该试点县在探索中充分重视各村自主性的发挥，通过宅基地有偿使用方式升基层财力和工作动力，將宅基地有偿使用费的收取指导价格确定在510元/平方米范围内，并可根据超标使用的宅基地面积情况分档提高收取标准，个人可选择按年交纳、按时间段交纳和一次性交纳等方式进行缴纳。宅基地有偿使用费用最终归集体经济组织所有，主要用于村内基础设施等公益性支出和宅基地有偿退出的补偿，既改善了农村基础建设普遍滞后的状况，又为宅基地制度改革的继续推进提供了资金支持，实现了改革内部的良性互动。 四、宅基地退出制度改革
考察当前城乡用地情况，城市住房形势日趋紧张和农村宅基地大量闲置成为土地利用方面一大矛盾，因此，想办法在土地上打通城乡交易通道，缓解城市用地紧张成为该项改革内容的一大突破点。泽州县主要从以下两方面进行改革。
1.宅基地整治入市。泽州县依据空心村、无人村较多的特点，将宅基地改革与集体经营性建设用地入市改革深度融合，探索了村庄整治入市模式。通过对有房有籍、有房无籍、继承转让等多种形式进行分类认定，以集中安置、产权置换、混合安置、入股分红等多种形式进行安置尝试。试点村通过规划整治，优先农民住房集中安置用地，建立农民住宅小区和公寓楼;把经过整治腾退出的闲置宅基地，按村庄规划和土地用途管制转变为集体经营性建设用地入市，腾退的土地以股份合作的方式用于现代农业三产项目（如文旅康养等）开发;一方面盘活了闲置的土地资源，实现了资源高效利用，另一方面唤醒了农民手中沉睡的资产，改善了农民生产生活条件。
2.宅基地调整入市。调整入市（增减挂钩）是将退出土地变更为集体经营性建设用地后进行入市，将零星分散的宅基地置换成一定建设用地指标，再引入优质用地项目。首先，从村庄整体规划上，优质项目附有严格的规划设计，必须对入市的宅基地有科学合理的布局;其次，从村集体经济组织来说，部分引入项目土地出让金以建成住宅区部分固定面积的商业房作为交换，保证了村集体经济组织收益的可持续性;如泽州县的四分街村，通过整治入市给山西大阳古镇旅游开发有限公司作为景区贯利巷项目用地计36.93亩，共获得550万元入市收入，村民人均收益1 300多元。
五、宅基地管理制度改革
在全面建设小康社会的现阶段，农村宅基地管理本就是一大重点，但由于缺乏具体的管理制度，管理过程中农民所表现出来的态度也相对较差，出现了宅基地管理上的无序性。为了能够充分满足农村地区的发展需要，必须加强宅基地管理制度的改革。
1.下放宅基地审批权限。为加快推进宅基地制度改革进程，探索宅基地的规划、审批、建设、监督管理，提升审批效率，明确乡镇政府宅基地管理的职责权能，发挥村民自治组织对宅基地分配、管理的积极性。泽州县出台相关文件将宅基地审批权下放至乡（镇）人民政府，占用存量建设用地的由乡（镇）人民政府直接审批报县国土局备案;占用农用地的，由县人民政府办理农用地转用手续后，乡（镇）人民政府审批，报县国土局备案。要求乡镇人民政府要坚持农村土地节约集约利用的原则，优先利用存量建设用地，少占或不占耕地。这样一来，可极大缩短审批时限，并提高群众满意度。
2.充分发挥村民自治组织的作用。在整体改革推进过程中，各乡镇人民政府负责监督指导辖区范围内宅基地各项事务，具体工作由集体经济组织负责实施。在宅基地资格权的认定过程中，具体认定规则由村内各集体经济组织结合实际情况制定“一村一策”，自行开展认定。此外，在各项政策的制定以及优化过程中，均坚持民主公开原则，由村民自治組织开展四议两公开讨论、公示讨论审核结果、上报乡镇政府审批。通过开展宅基地改革中的各项事务，农村集体经济组织的所有权主体地位更为突出，有效地提高了民主管理水平，也在民主氛围中充分调动了改革积极性，极大地推动了宅基地制度改革进程。
参考文献：
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