自贸试验区对推动制度型开放的主要成效、面临障碍及建议
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作者:张丹
摘 要： 制度型开放是我国开放的新阶段。自贸试验区自设立之日起，以制度创新为核心，聚焦制度型开放的内涵与特点，在探索制度型开放的新模式、构建制度型开放的新体制和打造制度型开放的新高地方面发挥积极作用。但目前仍存在着体制机制有待进一步理顺、制度创新与国际规则有待进一步接轨、相关部门的改革有待进一步深化、差异化试验任务有待进一步聚焦等问题。未来建议自贸试验区要加快完善有利于接轨国际规则的制度框架、促进有利于差异制度试验的改革试点、构建有利于系统集成创新的体制机制和推动有利于成熟经验推广的制度建设。
关键词：自贸试验区;制度型开放;成效
从2013年上海自贸试验区的设立，到2015年沿海3个自贸试验区的共同推进，再到2017年7个自贸试验区的落地，2018年海南自贸试验区设立，2019年山东等6个自贸试验区的批准设立，我国自贸试验区经历了由点到线再扩展到面的发展，逐步形成由南到北、由东至西、由沿海到沿边的“1+3+7+1+6”自贸试验区发展格局。
自贸试验区作为我国自主在境内设立的特殊经济区域，在新一轮开放中牢牢把握了制度创新这个核心，在体制机制创新、促进投资贸易便利化等方面开展先行先试。
一、自由贸易试验区对推动制度型开放的主要成效
（一）自贸试验区探索了制度型开放新模式
自贸试验区作为自主开放的主要形式，引领了开放道路的探索，成为新时期的开放标杆。
1.自贸试验区是园区开放的升级版。自贸试验区一般包括海关特殊监管区域，同时在功能上和政策设计上又超越了海关特殊监管区域。自贸试验区整体上在功能设计上超越了传统海关特殊监管区域的贸易、仓储、加工的功能，以建构政策制度框架为内容，既包括与贸易发展相适应的海关监管措施，同时也包括与经济发展阶段相适应的投资制度改革以及金融制度改革等内容。
自贸试验区主要任务几乎涵盖了改革开放的重大任务，涉及部门也几乎涵盖了经济制度框架中各个行政管理部门，开放载体的作用也由一般性的功能性开放园区向政府战略导向性试验转变。此外，从政策功能上，自贸试验区也开启了差异化开放探索的模式。传统的园区开放，从出口加工区到综合保税区，开放功能基本一致，换言之，东部地区的综合保税区与西部地区的综合保税区在政策功能上是整齐划一的，但是自贸试验区不同，除了贸易、投资、金融和事中事后监管等任务外，每个自贸试验区根据自身的发展基础和独特定位，有自身的差异化改革开放探索任务。即使就贸易投资金融而言，各个自贸试验区也可以根据自身的需求有更大的自主性。以贸易监管方式创新为例，不同区域的自贸试验区的产业不同，试验的贸易监管方式也有所差别。
2.自贸试验区推动了服务业进一步开放。改革开放以来，我国开放主要是制造业开放为主。改革开放以来大量的海关特殊监管区域的设立也是以推动制造业发展为导向，以出口加工区、综合保税区、保税物流园区为代表的开放载体强调保税加工、保税物流等发展，也多以推动制造业开放为主。从自贸试验区开始，除了传统的制造业领域开放外，自贸试验区开始试点推动服务业领域和高端制造的服务环节的开放。除了在投资领域上强调特定产业的外资准入管理制度创新外，在贸易监管模式上强调了与服务业和制造业的服务环节发展相适应的监管模式，对高端制造业和服务业的集聚和发展发挥重要作用。
3.自貿试验区促进开放动能转换。自贸试验区通过从规则和制度上探索缩小差距、寻找短板开始，明确了以制度创新为核心的发展道路。例如，在上海自贸试验区设立之前，我国传统发展贸易和吸引外资的动力在于劳动力资源和土地资源优势，从上海自贸试验区开始，我国启动了以贸易投资自由化便利化、改善营商环境为主要内容的制度创新，市场主体不是直接享受劳动力红利和土地资源红利，而是更多地享受制度变革带来的成本下降。
4.自贸试验区推动了“引进来”开放与“走出去”开放的步伐。自贸试验区不仅关注高端人才、资金和技术等资源“引进来”的开放，也重视包括支持国内企业“走出去”投资。在全球范围内配置资源、加强国际产能和装备制造合作的输出式开放。自贸试验区试点的任务之一就是服务“一带一路”建设，不断创新拓展合作方式，扩大与沿线国家和地区的经贸联系，不仅提升了与发达国家的经贸合作，也加快深化与发展中国家的利益融合，推动贸易伙伴多元化。
（二）自贸试验区构建制度型开放新体制
自贸试验区在投资、贸易、政府监管等领域，积极探索，不断试验国际公认的制度和做法，开启了从被动接受国际经贸规则向主动对接国际经贸规则的新阶段。
1.投资领域：建立外商投资“准入前国民待遇+负面清单”管理模式。在投资管理领域，自贸试验区建立了外商投资“准入前国民待遇+负面清单管理模式”，实现了更加全面和更高水平的市场准入。目前，在双边或多边投资条约中对在外资准入阶段采取国民待遇的形式主要有两种，一是发达国家所主张的“负面清单”做法，二是类似于WTO《服务贸易总协定》中的肯定式清单的做法。从发达国家经验看，在外资准入方面采取“负面清单”做法有利于促进投资自由化，而且，准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已经逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。在全球贸易投资规则迅速重构背景下，自贸试验区积极借鉴国际通行规则，将对外商投资的“国民待遇”延伸到“准入前”，并探索建立“负面清单”管理模式，形成了与国际接轨的外商投资管理制度。以上海自贸试验区为例，除特殊领域外，取消对外商投资企业经营期限的特别管理要求，并不断缩减自贸试验区外商投资负面清单，在投资领域强化了同国际通行规则相衔接。
2.贸易监管领域：推动实现“一线放开+二线安全高效管住”的模式。在海关贸易监管管理领域，自贸试验区推动海关特殊监管区域按照“一线放开、二线安全高效管住”的管理模式，创新监管服务模式，优化口岸通关流程，探索货物平均放行时间的减少。如，自贸试验区允许企业凭进口舱单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，探索简化进出境备案清单，简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续，实现了监管功能的突破。辽宁自贸试验区大连片区结合英特尔等区内大型企业规范管理和较高资信，以企业需求为导向，通过综合叠加利用“通关一体化”、“分送集报”、“保税区间结转”、“自行运输”等多项创新制度，制定了全面压缩通关时间的贴身监管服务方案，打造“进出口货物通关集成化定制化监管服务模式”，英特尔二期项目从宣布投资到合格产品认证仅用8个月，为英特尔世界工厂投产新项目创下速度最快纪录。 3.政府监管领域：强化投资保护和争端解决机制。自贸试验区在法治建设方面积极推动与国际规则接轨，完善与自贸试验区相配套的法治保障体系。面临全球经贸治理规则的新变化，以上海自贸试验区为例，自贸试验区加大了知识产权等经贸谈判议题的改革试验。中国（浦东）知识产权保护中心正式启动运行，中心快速审查、快速确权、快速维权等功能全面开展，目前已为近300多家创新主体开展服务，已有30多件专利通过保护中心快速审查通道成功授权。
（三）自贸试验区打造制度型开放新高地
自贸试验区自运行以来，推动贸易投资规模进一步扩大，外商投资准入门槛不断放宽，贸易投资便利化水平不断提升，贸易转型升级步伐加快，走出去合作快速发展，为推动形成全面开放新格局发挥示范引领作用。
1.推动贸易投资规模扩大。随着自贸试验区贸易投资自由化便利化水平的提升，自贸试验区已经成为区域贸易和投资增长的重要引擎。一方面，就投资而言，2018年，11个自贸试验区实际利用外资1073.14亿元人民币，占全国12.12%，成为引资新高地，例如，天津自贸试验区用占全市1%的面积创造了四分之一的实际利用外资额，湖北自贸试验区以全省0.065%的国土面积实现全省31%的合同外资额。另一方面，自贸试验区也成为所在地区进出口的主体。2018年，11个自贸试验区实现进出口额3.74万亿元人民币，占全国12.25%。例如，2018年，上海自贸试验区实现进出口14600亿元，广东自贸试验区实现进出口9026.7亿元。
2.外商投资准入门槛不断放宽。自贸试验区以推动投资便利化为导向，深入试点实施外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理模式，对负面清单之外领域的外商投资实行备案管理。从2013年公布首张负面清单，到2018年，自贸试验区负面清单共经过2014版、2015版、2017版和2018版的四次修订，负面清单涉及的特别管理措施从2013年的190条缩减为2018版的45条，开放度大幅提高。2019年，国家发展改革委和商务部再次发布新一版负面清单，2019年自贸试验区外资准入负面清单取消了水产品捕捞、出版物印刷等领域对外资的限制，在进一步开放领域继续先行先试。
3.贸易投资便利化水平不断提升。自贸试验区积极推进贸易投资便利化改革，极大提高了政府效能。在贸易便利化方面，自贸试验区极大压缩通关时间，大幅提升口岸通关效率。例如，从压缩通关时间来看，天津、浙江和四川等自贸试验区的通关时间均压缩50%以上，其中，浙江自贸试验区优化国际贸易“单一窗口”，只保留护照、临时入境许可2项证件材料，通关时间压缩81%，从16小时压缩到3小时，实施以来已为企业节省费用2亿多元人民币。四川自贸试验区推出国际会展检验检疫监管新模式，展品通关时间平均缩短50%，截至2018年底，成都关区进口、出口平均通关时间较2017年压缩57.8%和68.4%。在投资便利化方面，自贸试验区对外商投资模式创新，推动投资便利化水平不断提升。例如，广东自贸试验区深入实施外商投资负面清单加准入前国民待遇的管理制度，对负面清单以外外商投资企业设立改为备案管理，99%的新设外商投资企业通过备案设立，外商投资企业注册时间由10多个工作日减少至最快2个工作日。天津自贸试验区负面清单之外领域外商投資企业设立办理时间由8个工作日缩减到1个工作日。浙江自贸试验区优化外资企业设立流程，在全省率先实现外资备案无差异跨区域就近就便办理，审批环节纸质减少90%以上，办理时限从以往的20多个工作日缩减至即时即办。
4.新业态新模式加快发展。自贸试验区完善跨境电子商务相关的海关监管、检验检疫、退税和物流等，积极发展跨境电子商务。广东自贸试验区创新实施“保税+零售”、网购保税进口等业务模式，2018年，区内跨境电商订单数3660万个，销售额86.4亿元。四川自贸试验区天府新区片区在跨境电商综保、空港和邮政三大园区建设跨境电商集中查验区，进一步完善了进出口分拨物流体系，实现了进口商品通过网络（电商）零售方式的进出口业务，2018年，天府新区片区共实现跨境电商进口约129.08万票，货值约47500万元。福建自贸试验区创新跨境电商监管模式，促进跨境电商快速发展，2018年，福州片区实现跨境电商保税进口333.5万票，同比增长422.7%，销售额5.7亿元，同比增长171.4%;平潭片区跨境电商保税进出口货值10亿元，同比增长376.2%，出区475.6万票，同比增长522.5%。
5.“走出去”合作不断发展。自贸试验区积极为企业搭建“走出去”平台，有效促进了企业“走出去”步伐不断加快。例如，天津自贸试验区建立“走出去”服务联盟跨境综合服务平台，聚集80余家海内外投促组织、专业服务机构和金融企业，为企业境外投资提供项目推介、离岸金融和法律财税等服务，在跨境资金融、贷、投、管等领域形成全流程服务链条，支持企业运用知识产权进行境外股权投资，截至2018年6月底，区内企业共设立境外企业机构194家，中方投资总额213亿美元。陕西自贸试验区建立企业走出去“一站式”服务平台，制订《加强“一带一路”建设境外安全保障工作实施方案》，为企业对外投资提供高效便捷的融资信贷、政策法律、会计审计、风险评估等咨询和政务服务。湖北自贸试验区支持区内有能力、有条件的企业开展真实、合规的对外投资，支持区内企业“走出去”，推动优势产能合作项目落户哈萨克斯坦湖北科力生工业园。大连港集团联合招商局集团，投入吉布提国际自贸区开发、建设、管理和运营，为中国产品、产业、服务“走出去”搭建平台，为中国中小企业“走出去”提供全方位支持和服务。
6.与“一带一路”互联互通更加紧密。自贸试验区积极推动与“一带一路”沿线国家或地区的合作。从国际铁路货运班列来看，四川、重庆、河南、陕西等自贸试验区均开通了与欧洲国家互联互通的货运班列。其中，河南自贸试验区已经实现每周“去八回八”常态化均衡开行。从班列运行来看，2018年，重庆自贸试验区总开行中欧班列数达3015列，货值超200亿美元。 二、面临的主要问题
虽然自贸试验区对制度型开放的发展发挥极大的推动作用，但是也存在一些问题。
（一）自贸试验区自身的体制机制有待进一步理顺
自贸试验区作为改革开放的新生事物，既要依托于原有的发展基础，同时还要建立于一套相对独立的发展机制，因此在建设过程中就要同时面对两个问题。一方面，自贸试验区管理区划与已存在的管理区划之间的关系协调问题。目前的自贸试验区在面积上划定相对统一，须依托经济开发区、高新技术园区等国家级开发区，但是这种划定只是完成了地理上的划分，实际上由于与行政区或者功能区的部分叠加，造成推进过程中的两条线，或者得不到已经存在管理机构的支持，甚至在某种程度上受到已经存在管理机构的掣肘。另一方面，自贸试验区自身缺乏行之有效的考核机制和激励机制，部分部门在工作中没有将片区建设工作与本部门工作很好的结合起来，实施任务过程中存在一定的消极情绪，认为片区任务额外增加了部门工作量，不得不面对来自其他部门的抵触和不支持，在一定程度上影响了自贸试验区管委会对片区的协调和统筹能力。
（二）自贸试验区制度创新与国际规则有待进一步接轨
自贸试验区目前已经形成了与国际投资、贸易通行规则相衔接的制度框架，但还存在需要进一步完善的地方。例如，在负面清单的形式和内容上与国际规则尚不接轨。作为自贸试验区的最大亮点——负面清单，全国版的负面清单与自贸试验区的负面清单差距逐渐缩小。负面清单有些特别许可的准入措施的透明度有待进一步提高。对于BIT、CPTTP、TISA等一系列促进更高标准国际投资贸易新规则，例如竞争中立、更严格的环境、劳动标准等方面内容，自贸试验区的先行先试不明显。
（三）自贸试验区相关部门的改革有待进一步深化
随着自贸试验区改革向前推进，自贸试验区改革红利的不断释放，未来如何进一步推动改革向纵深发展就非常重要。一方面，从制度先行先试来看，自贸试验区的区内外制度差距越来越不明显。自贸试验区设立6年来，“放管服”与“效能改革”等商事制度已从区内推广到区外，区内外政策逐渐走向趋同，在很多方面已经很难体现出自贸试验区的先行先试。而就创新而言，更多的创新还只是技术层面的创新，或者以企业创新代替政府制度创新，在界定上混淆了政府的制度创新和企业的制度创新，也混淆了政府的制度创新和技术创新。这些问题都导致自贸试验区难以体会到制度的先行先试。另一方面，自贸试验区试点任务落地所需要的政策配套相对滞后。从政府层面看，表现为一些政策缺乏相关的政策实施环境，实施过程中不同程度的存在配套措施不衔接、协调机制不完善等问题，例如，“鼓励中资非五星船舶沿海捎带业务”，交通部已经出台了相关文件予以明确，但由于该政策又涉及到海关、边检、港务集团等，尚无配套方案。例如，海关实行无纸化通关，简化通关随附单证，但是税务部门依然要求提交纸质单据，导致市场主体没有得到实质性便利。
（四）自贸试验区差异化试验任务有待进一步聚焦
随着自贸试验区全面布局的展开，不同自贸试验区之间的发展也暴露出了一些问题。一方面，自贸试验区在试点任务的方案设计时就差异化不够，东部与西部，改革开放前沿地区与相对落后地区设计类似的实验任务。例如，以上海自贸试验区为蓝本推动的自贸试验区方案在西部地区难以落地。上海自贸试验区的开放对象是发达国家，这些国家市场发达，开放经验成熟。陕西自贸试验区的开放对象是向西，这些地区开放度低，市场信息缺乏，企业走出去更多的还面临着信息不足的风险，与丝绸之路沿线国家和地区开放合作的思路不同。另一方面，自贸试验区普遍存在着遍地开花的倾向。自贸试验区涉及领域从贸易、投资、金融、事中事后监管，基本涉及到了经济体制改革的方方面面，如果力量分散、撒胡椒面式开展工作，往往造成没有哪一项工作能够得到实质性推进。正是因为不同自贸试验区的不同基础和特色，如果利用得好，会带来自贸试验区任务的百花齐放，但要更加聚焦，不仅是面上要广，更重要的是程度要深，要推动深层次的制度创新探索，就要聚焦某些重点领域。
三、下一步对策建议
（一）完善有利于接轨国际规则的制度框架
一是进一步完善自贸试验区法律制度。赋予部际联席会议办公室更大权限，完善部级协同支持制度，对各地自由贸易试验区自主创新充分授权，探索建立自贸试验区授权机制。进一步完善自贸试验区的法律制度，构建自由贸易试验区发展的法律体系，协调自贸试验区自主改革试点政策与上位法之间的关系，建立健全自贸试验区相关的法律规章。二是进一步发挥自贸试验区在国际规则试验田的作用。要对照国际上最高标准、最好水平的自由贸易区，积极推进金融等服务业领域的开放，加大开放测试的力度，放宽市场准入，实现对外资和民营资本等各类市场主体的平等开放，要进一步加大改革举措的系统集成力度，先行先试国际多边、区域和双边谈判中的贸易投资新规则，探索符合国际惯例的制度规则和操作模式。
（二）促进有利于差异制度试验的改革试点
一是加快挖掘市场和地方改革诉求。改革是自上而下的，是政府的改革，但是自贸试验区真正的制度创新源泉还是来自于市场，而最终制度创新的结果还是要用市场来检验，因此在自贸试验区创新的过程中要注意充分挖掘市场的改革需求。二是加快在功能与政策上与东部自贸区一致或更优。东部地区与西部自贸试验区的生产力发展水平的差距决定了不同地区的自贸试验区的发展诉求的根本不同。加快推动中西部地区的开放平台和口岸平台建设。加大物流设施建设和运营力度，进一步丰富口岸种类。进一步探索在海关特殊监管区实施“一线放开、二线安全高效管住”的监管制度。加快升级保税物流中心为综合保税区。
（三）构建有利于系统集成创新的体制机制
一是加强制度创新的系统性和集成性。进一步加强各项制度之间的内在联系，以系统和和集成化原则开展具体工作。建立“企业主体、市场导向、系统集成、部门联动”的制度创新体系，加强创新部门的联动，从产业链全链条优化的视角进行“一篮子”的制度创新，推出耦合性高的制度组合，提高制度竞争力。二是完善开放型经济相适应的风险防控制度。加快健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。完善金融风险防控制度，加强对大规模短期资本跨境流动的监测和管理。加强部门间协同联动防控，确保不发生区域性和系统性风险。
（四）推动有利于成熟经验推广的制度建設
一是将制度创新纳入专项考核与研究。将自贸试验区的制度创新纳入到政府考核机制，同时赋予各级自贸办相应的督查权，让自贸办在推动工作中有抓手、有手段。要在各自贸办下设制度创新中心，作为制度创新的搜集和提炼部门，针对重要的问题集中力量研究。二是继续做好复制推广工作。继续梳理汇总自贸试验区试点经验和最佳实践案例，力争取得更多成熟定型、可复制推广的制度创新成果，按照国家统一部署，在全国范围内复制推广。加强顶层设计和统筹安排，依托现有工作机制，加强与现有其他试点联动，推动对比试验和互补试验，更好推动自贸试验区服务地方发展和全国改革开放大局。
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