我国自贸区外资准入制度研究

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　　摘要：随着世界投资自由化加速，准入前国民待遇加负面清单制度已成为新的趋势，而我国适时地设立了自贸试验区，以积累经验推广到全国。在对我国目前三批自贸区发展进行评估基础上，发现其存在着诸多问题。因而结合我国国情，针对性地提出了一系列完善措施，为后续发展提供经验借鉴，为我国国际投资与经济增长助力。
　　关键词：准入前国民待遇；負面清单；自贸区
　　一、问题的提出
　　随着经济全球化的深入，前负模式成为新的外资准入制度被普遍适用。在负面清单之前，国内学者主要探讨自贸区成立的风险及利益。随着我国政治、经济、产业的发展，学者们也开始关注这一制度的引进。如樊正兰从行业分布、限制方式及原因等方面对比美国等的负面清单制度，探讨我国如何与国际制度接轨。Peinhardt基于美国数据，苏理梅基于上海自贸区数据，分别通过实证分析了该模式对一国福利水平的改善及对外资流向的引导作用。但是对具体实践相关研究较少。因而目前亟需深入分析自贸区负面清单的适用，针对存在的问题积极建言献策，以期尽快形成在全国范围内可推广复制的管理制度，助推经济的发展。
　　二、我国自贸区外资准入制度发展现状及评估
　　（一）制度现状
　　1. 上海自贸区
　　上海自贸区基本上建设成了投资、金融、监管及贸易便利化的新体系，为建设全国开放型经济体制提供了可推广复制的经验。在七大服务领域试点进行前负模式的管理制度，并构建了事中事后综合监管制度体系框架。相较前两版，2015版负面清单开放程度不断加大，透明度显著提升。但仍有以下不足：外资准入限制仍较多；仍无明确限制条件的特别管理措施；特别管理措施仍涉及较多行业领域。
　　2. 广东、福建、天津自贸区
　　广东自贸区自2014年年底批准设立，立足于港澳深度融合。相关服务贸易协议仍以前负模式为主；同时采用正面清单的模式列出跨境服务、电信、文化领域新增的开放措施。而福建自贸区则着重于海峡两岸经济合作与海上丝绸之路的建设。至于天津自贸区则定位于京津冀协同发展，着重突出航运税收、金融特色，所以该负面清单更应重视发展有关融资租赁的产业及金融业与港口服务业。
　　3. 新设自贸区
　　2017年批复设立的7个自贸试验区，在借鉴上海自贸区改革经验的基础上，依照地区特点进行差异化发展。同时，发布了适用于三批11个自贸区的2017版负面清单，在条目上再次减少10个条目。金融业和保险业再次加大开放力度，致力推动投资自由化。同时，对于限制类文体娱乐行业的范围也有所放宽。
　　（二）制度评估
　　《2018年世界投资报告》显示，2017年全球跨国投资低迷，而中国吸收外资在世界排名第二，外商投资形势较好，但我国的外资准入制度仍然存在诸多问题。
　　1. 相关立法滞后
　　关于外商投资我国采用了单行法与专项立法相结合的法律体系，尚未形成统一法典。而新设的自贸区，为了与国际接轨，采用了较先进的制度进行试点，以至于在诸多制度上与现行法律法规相悖。因而，在这些区域内对冲突法律法规暂停使用，而暂停之后的衔接规定则没有相关指导意见，缺乏应对措施。
　　2. 负面清单制度不完善
　　目前我国试行的负面清单，虽历经数次调整，极具指导性，但在实践上与国际高标准相比，仍有不足。首先，缺乏对新产业的规制。目前负面清单只涉及了现有行业领域，对于新产业、新技术等只规定了加强指导相关制度。同时负面清单的修改需要履行复杂的程序，导致了一定的滞后性。其次，新版虽然大量减少了限制性条目，增大了开放程度。但诸如金融行业、互联网和相关行业较之以前的开放内容并无实质增加。 最后，透明度有待加强。新版负面清单虽然对外资准入的禁止和限制的规定更明确具体，但总体而言仍比较笼统，可操作性低。对于有些限制类产业，缺乏具体的限制标准与制度，直接影响了清单在实践过程中的有效适用。
　　3. 监管制度不健全
　　为了更好地推进前负模式，自贸区以备案制代替审批制，但是备案制进入门槛降低必然导致外商投资主体的剧增，一些空壳公司激增，经济诈骗甚至寻租的概率大增。另一方面，由于自贸区尚在探索阶段，国内现行法缺乏相关的衔接，各执法部门之间协作较弱，缺乏统一的信用系统，在不同的部门监管上会出现信息不对称现象，因此对于监管体系势必需要做出调整。
　　4. 争端解决机制不完善
　　对于国际投资引发的纠纷解决措施，发达国家倾向于诉诸法院、国际仲裁或外交保护解决。而发展中国偏向当地救济或者国内仲裁。由于自贸区本身起到一个试点作用，因而对于投资者之间的纠纷解决给予很大的便利。但是，对于投资者和东道国之间的矛盾纠纷则没有具体的规定。因而外国投资者处于相对被动的地位，这无疑会降低外商投资的积极性。
　　三、完善我国自由贸易区外资准入制度的建议
　　（一）完善负面清单配套法规
　　自贸区当前虽已明确采取前负模式的管理模式，但是其法律制度与我国现行法存在诸多冲突，商务部虽然已经公布《草案》并征求意见，在很大程度上解决相关法律杂乱不成体系的问题，但《草案》在准入许可中并未明确相关审查标准与方式，而且所列明的审查因素过广，有悖于外资准入的开放性。因此，在完善立法技术不足的基础上，加快推进《外国投资法》的出台，为外国投资者提供一个稳定透明的法律制度。
　　（二）明确清单范围和限制标准
　　首先，在制定负面清单时，保留对新产业的主导权，以应对科技发展对产业的冲击。其次，在注意国家安全的基础上，继续加大清单的开放力度，缩减限制范围。最后，对于不符措施的限制条件的描述尽可能地量化，不便量化的产业，可结合产业性质，对具体的参考法律法规进行明确。对监管部门自由裁量权，要采取谨慎的态度，尽量避免外商进入的不确定程度。
　　（三）构建多方位监管平台
　　实施前负模式，在配套制度上就要求相关政府部门由“严进宽管”到“宽进严管”的管理体制转变，那么对后续事中事后的监管则需要愈加重视。首先，构建一套完整的信用体系网络，形成贸易区内信用评估的有效流通及信用奖惩制度，并反馈社会，实现便利良好的营商环境。其次，可以在自贸区内建设政府部门主动监管，公民、法人、社团及其他组织协助的多方位监管模式。
　　（四）完善纠纷解决机制
　　对于我国当前自贸试验区关于纠纷解决机制存在漏洞，可以参考区域贸易相关解决机制，在自贸区建立针对性的多元化的争端解决机制，有效进行诉讼与非诉讼对接。此外，可以将磋商程序、仲裁小组程序或者专家组程序等引入自贸区，对于适合非诉纠纷解决机制的案件，在征得当事人同意的前提下组织调解等，构建多元化的纠纷解决机制。
　　四、结论
　　随着经济全球化的发展，国际投资在世界经济舞台上发挥着愈渐重要的角色，尤其是在新兴国际投资方式的促进下，其在拉动经济增长方面的作用已然可以和国际贸易相媲美。但是在外资准入方面，前负模式是我国的一个突破性的尝试，其实践运行的经验对于我国自贸区的扩容极具指导意义。因而对于当下自贸区运行中存在的不足之处，应当及时跟进完善，为我国国际投资与经济增长助力。
　　参考文献：
　　[1]樊正兰，张宝明.负面清单的国际比较及实证研究[J].上海经济研究，2014（12）.
　　[2]Peinhardt C， Allee T. Failure to Deliver：The Investment Effects of US Preferential Economic Agreements[J].World Economy，2012（06）.
　　[3]苏理梅，彭冬冬，谢汶莉.负面清单管理模式对服务业国际竞争力的影响研究[J].上海财经大学学报，2017（04）.
　　[4]杨志远，谢谦.负面清单管理模式提高了上海自贸区服务业开放水平吗？[J].国际贸易，2016（11）.
　　[5]杨嬛，赵晓雷.TPP、KORUS和BIT的金融负面清单比较研究及对中国（上海）自由贸易试验区的启示[J].国际经贸探索，2017（04）.
　　【作者单位：中国石油大学（华东）】
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