个人所得税扣缴制度的问题及对策

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　　摘 要：个税扣缴制度是个税征管中最基本的制度，个税扣缴制度的完善和有效实施，是提升个税征管效能的核心所在。本文从个税扣缴相关法律法规和扣缴制度的执行两个方面深入剖析了个税扣缴制度存在的问题，并提出了完善个人所得税扣缴制度的对策和建议。
　　关键词：国人所得税 扣缴制度 税收
　　1980年《个人所得税法》实施以来，个人所得税收入逐年增长，它在调节个人收入、缓解社会分配不公、增加财政收入方面起到了重要的作用。在个税的征管制度中，扣缴制度一直是最重要的组成部分，已经成为个税税源征收最主要的征收途径，因此，个税扣缴制度的完善和有效实施是提升个税征管效能的核心所在。
　　一、个税扣缴制度存在的问题
　　（一）个税扣缴相关法律法规不完善
　　实际税收征管中出现这样的问题，一企业向某自然人借贷，在向自然人支付大额利息时未代扣代缴个人所得税，稽查局发现此情况后转至基层征管局。此类情况在日常税收征管中不常发生，当发生时如何处理，依据什么政策文件执行，新的征管规程也没有具体的操作指引，税务干部在处理此类征管问题时比较困难。
　　《中华人民共和国税收征收管理法》（以下称征管法）第三十二条规定：纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。第六十八条规定：纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第四十条的规定采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。六十九条规定：扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。从《征管法》的规定看，可以这样理解，扣缴义务人的责任是按规定的期限扣缴税款，如扣缴义务人已对纳税人扣缴税款但未向税务机关缴纳，扣缴义务人需要缴纳滞纳金;纳税人、扣缴义务人经税务机关责令限期缴纳税款，逾期仍未缴纳的，税务机关可以对纳税人处罚款;对于未按规定扣缴税款的行为，对纳税人的法律责任只有追缴税款并不涉及滞纳金，对扣缴义务人可以处罚款。很容易理解的是，扣缴义务人由于种种原因并未扣缴税款，因此不存在税款滞纳问题，对扣缴义务人未扣缴的违法行为能进行处罚，而不能加收滞纳金。
　　原《个人所得税法》中对扣缴义务人未按规定扣缴个税并未要求纳税人有自行申报的义务，仅规定了扣缴义务人的扣缴义务，如果扣缴义务人未按规定扣缴个人所得税，纳税人没有自行申报的义务，更不存在迟缴税款的问题，即使税务部门检查，需要补缴，也仅需要缴纳税款，不用缴纳滞纳金。2018年8月31日开始实行的新《个人所得税法》第十三条规定：纳税人取得应税所得，扣缴义务人未扣缴税款的，纳税人应当在取得所得的次年六月三十日前，缴纳税款;税务机关通知限期缴纳的，纳税人应当按照期限缴纳税款。也就是说，针对扣缴义务人限期内未扣缴税款的行为，新个税法明确了纳税人自行申报的义务，在次年六月三十日前，或税务机关通知的限期内缴纳，如果未在限期内缴纳，如次年七月八日才缴，滞纳税款的八天需要缴纳滞纳金。
　　作为一名基层税务机关的工作人员，笔者认为个税扣缴相关法律法规存在三方面的问题：第一，《征管法》中相关规定不明确。《征管法》中仅提到由税务机关向纳税人追缴税款，并未提及滞纳金，而根据日常征管实际，纳税人未在规定期限内缴纳税款就应该缴纳滞纳金，税务人员在执法过程中容易产生疑惑，不知应依据《征管法》的哪个条款。第二，新《个人所得税法》施行后，明确了纳税人自行申报的义务，但如果是2018年8月31日之前发生的应税行为，扣缴税款的追缴工作应该如何操作？第三，此类情况在日常税收征管中不常发生，新的征管规程也没有具体的操作指引，税务干部在处理此类征管问题时比较困难。
　　（二）扣缴制度难以全面落实
　　我国个税具体征收方式采用源泉控制、代扣代缴为主，纳税人自行申报纳税为辅的征收方式，但实际执行过程中并不尽人意。纳税人依法纳税意识薄弱，受经济利益驱动，违法成本较低，社会评价体系不健全等原因造成了公民纳税人积极性不高、偷逃税现象严重。原《个人所得税法》规定，个人所得税扣缴义务人支付个人所得时，不论纳税人是否属于本单位人员，均应代扣代缴其应纳的个人所得税税款，扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的，由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款以及相应的滞纳金或罚款。税法的规定有利于从源头扣缴个税，避免税源流失，负面影响是将个税的收缴责任更多的放在扣缴义务人身上，造成我国长期以来个税收入过多地依赖支付单位的代扣代缴。新《个人所得税法》的颁布明确了纳税人的缴税义务，但纳税意识的转变需要时间，对新税法的认识也需要时间。
　　税务机关个税征收力度不够，对税源缺乏有效监控也造成了扣缴制度难以全面落实。个税纳税人税源分散，隐蔽性强，现金交易等特点都使得征管难度加大，税务与银行、证券等部门缺乏良好沟通配合，信息无法共享，甚至有时候明知产生了漏征漏管现象。因为无法掌握有力的证据，对隐形收入缺乏有效的监管措施，扣缴制度无法发挥应有的作用。目前我国的纳税信用等级评定等诚信体系正在迅速地建立和完善中，可以提升和改进的空间仍然很大。
　　另外，有的单位、企业不愿全面履行代扣代缴义务，究其原因，有的怕得罪人，怕麻烦。税务机关对扣缴义务人的激励或奖励措施不够，对未履行扣缴的单位处罚力度不够，都造成了扣缴义务人消极应对，不认真履行代扣代缴义务。
　　二、完善个人所得税扣缴制度的对策
　　（一）完善个税扣缴相关法律法规
　　既然新《个人所得税法》明确了纳税人的申报义务，即扣缴义务人未扣缴税款的，纳税人应当在取得所得的次年六月三十日前，缴纳税款，那么税务机关在查补未扣缴的税款时就应该加收滞纳金。而《征管法》六十九条中却只字不提加收滞纳金，使得税务机关的执法工作陷入尴尬的境地，到底是征还是不征。去年开始的《征管法》修订，希望立法者在修订的时候能考虑到这个问题，让基层税务机关的执法者有更加明确的遵循。新《个人所得税法》的施行，对个人纳税人申报的义务进行了重新确定，个人所承担的法律责任也随之发生改变。笔者认为，如果查补的税款是2018年8月31日之前的，未扣缴的个人所得税的补缴應该遵循之前的规定，不需要加收滞纳金;如果发生在之后的情况应依据新《个人所得税法》加收滞纳金。建议总局能以正式通知的形式下发，让基层税务机关的执法工作有明确的遵循，降低执法风险。随着税收征管工作和风控工作的加强，相信扣缴税款的征缴工作将不再成为个例，建议在征管规程中明确扣缴税款征缴工作的具体操作规范，区分税种说明政策依据、纳税义务的确认时间、系统操作等内容，为基层税务机关执法人员提供行动指南。 　　（二）完善扣缴制度与自行申报的衔接
　　在强化扣缴制度的同时，应加强纳税人的自主申报管理。税务机关通过为员工提供自主申报的便利服务和指导，引导员工树立缴纳个税自主申报的意识，要求扣缴义务人将扣缴个税的凭证发给纳税人;强化对资本所得项目上的扣缴监管，如股权转让、借贷利息的支付。也要关注经营活动相关的中小企业主的收入所得、股息红利所得、承包承租所得等，在制度上使劳动所得与资本所得的失衡监管制度得以平衡。
　　（三）营造诚信纳税的社会氛围
　　加强税法宣传，营造“人人懂信用，人人讲信用”的氛围，使得诚信成为社会经济生活的基本公德，每位公民作为纳税人要做到诚信纳税。可以借鉴西方国家在税法遵从意识培养上的成功经验，采取多种多样的宣传方式。对纳税人奖罚要分明，对纳税人申报不实、扣缴义务人未足额代扣代缴等违法行为轻罪重罚;对纳税信用记录良好者，在涉税事宜上给予一定的优先权，或一定程度的税收优惠，鼓励纳税人、扣缴义务人自觉遵守税法，诚信纳税。对构成犯罪的偷逃税纳税人，要加大查处、打击力度，不能简单的以罚代法，要依法追究刑事责任，维护税法尊严。严格执行代扣代缴制度及相应的违法责任，若扣缴义务人不履行其应纳义务，则应给予严厉处罚，而不仅是税务机关直接对纳税人追缴税款。
　　（四）利用信息化手段加强税源监控
　　要将纳税人量多面广、税源分散隐蔽的个税管好，运用信息化手段是关键。要逐步实现税务与银行、支付宝、微信及其他部门的联网，掌握个人各项收入的流动信息，建立信息化体系对这些信息进行收集和交叉稽核，形成有用的涉税信息，有效提升对个税征管水平，堵塞税收漏洞，防止税款流失。建立个人纳税档案制度，利用现代化手段，对应交纳个税的公民分批次的按户建立重点纳税人档案，主要内容包括个人的基本信息资料、纳税信用、银行信用等几个方面，对纳入重点纳税人档案的个人进行重点监控。
　　（五）降低扣缴义务人的税法遵从成本
　　降低扣缴义务人的税法遵从成本，这对于扣缴义务人的影响是非常大的。当税法遵从成本低时，扣缴义务人才更有动力进行代扣代缴。也可通过引入税务代理的方式降低遵从成本。税务代理站在中介的立场上，能够按照税法的相关规定，客观公正准确地计算应税所得。随着国家税务代理业的蓬勃发展，国家相关机构对税务代理业的監管也日趋严格，税务代理越来越能够保证纳税人在法律法规许可的范围内诚实地缴纳税款。对于比较复杂的个税扣缴计算，扣缴义务人可以委托税务代理帮助计税，纳税人也可以委托税务代理作为扣缴单位。委托代理机构会大大减少因不懂、不熟悉税法而被税务机关处罚的可能。
　　三、结语
　　在过去的个税扣缴制度中，无论是个税扣缴相关法律法规，还是扣缴制度的执行，都存在着一些需要改进的地方。本文对这些不足之处进行了分析，并在此基础上结合当前国内的实际情况提出了完善个人所得税扣缴制度的对策，希望可以为进一步完善个税扣缴制度提供参考。
　　
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　　（李博，国家税务总局鞍山高新技术产业开发区税务局）
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