新常态下地方债务风险研究

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　　 [提要] 经济发展新常态下，我国部分地方政府超规模举债，债务风险突出。以地方债务风险较高的云南省为例，通过互联网数据分析法、对比法等方法，分析地方政府债务现状、成因及可能存在的风险，并提出政策建议。
　　 关键词：地方政府债务;债务风险;负债率
　　 基金项目：南京审计大学2019年度大学生实践创新训练计划项目（项目编号：2019SX02015Z）
　　 中图分类号：F81 文献标识码：A
　　 收录日期：2020年3月23日
　　 一、我国地方债务现状及成因
　　 （一）地方债务现状
　　 1、总体债务规模大。在各地方政府中，所举借的债务种类多、规模大、含有隐蔽性，并且还有不断扩大的趋势。
　　 2、偿债能力低下。财政紧张的地方政府偿债能力十分有限，有的地方政府因为不能按时偿还还会出现本息不断累积的情况，这就会使得地方政府更加无法偿还所举借的债务。
　　 3、结构不平衡。我国总体的债务呈现出一种不平衡状态，即在发达的地区比如北京、上海等，地方债务的风险较低，但在江西、甘肃等欠发达地区，债务的规模就比较大且风险也较大。
　　 4、管理不健全。地方政府没有完善的债务举借、偿还的体制机制，管理十分混乱，而这一点则进一步弱化了地方政府的偿债能力。
　　 （二）地方债务形成原因。第一，经济发展为了聚拢资金推进城镇化和工业整体进程，政府开始规模性的举债活动，隐性债务逐渐累积起来。第二，财政体制中财权和事权不匹配。中央和地方的责任划分不够合理，即，地方政府的财力有限，但中央政府下达的任务又十分繁重。第三，监管不严格。地方政府整体的债务举借、使用、偿还这一系列的管理机制都尚不健全，缺乏严格且有效的预算机制和约束机制。第四，存在非理性举债行为。在现行的干部考核机制中，地方的经济指标和个人晋升挂钩，所以这种“唯GDP”的考核机制是地方隐性债务增加的重要原因。
　　 （三）地方债务对策及实行情况。目前针对我国地方债务存在的一系列问题，主要采取的措施在地方债务的监管方面。加强对地方债务风险的整体把握，因为政府的适当举债会促进经济的发展，所以尽可能地识别并且控制住风险，以使得地方的举债措施能达到最好的效果。其次，明确央地的财权事权，合理分配。在一定程度上抑制地方政府的举债冲动，避免地方政府把举债当作解决问题的首要方案。同时，建立起控制规模的管理模式，以预算调控作为主要的方式，实现地方政府债务风险的跟踪以及及时预警。除此之外，优化政府的债务融资结构，运行有资质的地方政府自行发债，推行透明公开的发债机制，为地方的融资拓宽道路。但地方政府中仍有很多干部“唯GDP”的观念还未转变，这个转变还需要一定的时间，也需要我们体制上针对干部的考核制度作出一定的改变。
　　 二、云南省地方债务风险分析
　　 （一）举债环节风险分析
　　 1、负债率。从负债率来看，云南省2014～2018年的负债率都低于60%，低于安全警戒线，所以就云南省经济总规模来说，云南省承载地方债务的能力较好。这是因为国家及云南省多个政策文件相继出台，云南省地方债务管理日益规范化，近几年GDP增长也较快，但与全国水平相比，负债率仍然较高，主要是由于云南省GDP规模还是处于较落后的水平，所以仍应警惕债务风险。
　　 2、债务率。从债务率来看，虽然债务率逐年降低，但是云南省债务率已连续多年超过安全警戒线100%，昆明和玉溪两地的债务率高达200%，债务承担能力较弱，长期偿债负担较重，可能存在难以偿还债务的风险，应予以高度重视。
　　 3、新增债务率。云南省的新增债务率逐年递增，新增债务主要用于偿还债务及基础设施建设等。2018年及以后政府或有债务占38.57%，未来偿债压力大，会增加更多的新增债务用来偿还旧的债务，加大政府偿债负担，容易引发违约风险。
　　 （二）使用管理环节风险分析。云南省2016～2018年三年的债务投向中，一半的债务用于基础设施建设，且逐年增加，25%以上的债务用于保障性住房、社会事业、生态建设和環境保护等公益性项目，资金使用效率较高。虽然70%的债务具有较高的抵押物现值和政府背书，但由于基础设施建设回报时间长，公益性项目回报低，与偿债时间不匹配，可能对到期偿付债务及利息带来一定的压力，严重的可能会产生违约风险。
　　 （三）偿债环节风险分析
　　 1、偿债率。从偿债率来看，2013～2015年的偿债率较高，均超过了20%的安全警戒线，偿债压力较大，随着相关法规的实施，云南省偿债率在2016～2017年持续降低，说明云南省近两年偿债风险减小。
　　 2、偿债期限。云南省的债务偿还存在期限错配风险，即债务期限与项目收益不匹配所带来的风险。云南省债券多以中短期为主，尤其是专项债券，其借款用途一般为项目建设，建设期限较长，而发行年限较短，可能会导致债券到期而项目未建成，偿债收益不能及时形成，从而无法按时偿还债务。
　　 3、债券利率。根据债券发行情况、国债利率可以看出，云南省一般债券和专项债券同期限的利率大多高于国债利率，可能会导致利息负担过重，过度借新债还旧债，大量债务资金用来偿还债务，基础设施建设、生态建设和环境保护等投入被积压，会使政府借债陷入恶性循环，不利于云南省经济的正常发展。
　　 （四）与发达地区对比分析。我国地方政府负债总体水平较低，西部地区的负债率较高。云南省在近几年的地方债务发行中越来越多，相较于云南省，发达地区的债务水平也有上涨的趋势，其中近1/3的新增债务集中在江苏、浙江等发达省份，但随着政府的债务置换和偿还工作的不断推进，非债券形式的债务也在减少。
　　 三、美国地方债发行现状及管理措施
　　 （一）美国地方债券发行规模情况。作为全球最早开始发行地方债券的国家之一，美国发行债券已有200多年的历史。20世纪后，美国地方债券债务规模呈加速度增长，同时也带来较大债务违约风险。据最新报道显示，2019年美国国家债务总额新增1.2万亿美元，达到历史新高22.72万亿美元，相当于本年GDP的106.5%。在1.2万亿美元财政赤字的背景下，美国名义GDP“仅”增长了8，300亿美元，债务增长远远超过经济扩张。 　　 （二）美国地方政府债券风险管理措施
　　 1、严格的法律监管体系。美国在地方债务方面具有非常完善的法律监管体系。美国地方债券市场被《1933年证券法》《1939年信托债券法》等多个法律法规约束着。其中，美国法律法规明确规定，州及州以下地方政府或公用事业机构作为地方债券的主要发行人，在发行之前需要经过公民投票表决。同时，法律还要求政府必须详细介绍发行数量大小及用途，并且筹集到的资金仅且只能用于基础设施建设。除此之外，正规律所或权威律师的相关意见书也必不可少。美国发达的二级市场虽然为债券的流通提供了便利，但也为债券带来了更高的风险要求。为了防止债券违约率增加和债券等级下降，政府必须拥有强健的偿付能力。
　　 2、标准化的信用评级系统。美国拥有世界上最权威的三个信用评级机构：标准普尔、惠誉和穆迪，并且这三家公司均不受政府控制。标准化的信用评级系统不但可以帮助投资者掌握发行人的经济和财务状况，还可以有效地规避风险。同时，地方政府将购买市政保险或信用担保从而提高债券的信用等级，并将债券的风险部分转移给保险公司。这种行为不仅提高了债券的偿付能力，加快了交易速度，而且降低了发行成本并促进了债券的销售。
　　 3、完善的信息披露。为了保证债券投资者的相关利益，降低政府与投资者之间的信息不对称。经过美国证券交易委员会的多次修订，《证券法》的内容变得更加完善，信息披露更加嚴格，可以为投资者提供购买地方债的有利信息。此外，美国还设有相关地方债监管机构，如证券交易委员会、债券规则制定委员会，他们制定相关文件来指导信息披露的全部过程。
　　 （三）美国地方政府债务对我国的借鉴
　　 1、完善法律法规。与美国不断完善的法律制度相比，我国到现在为止还没有关于地方债发行的明确的法律法规。除了2011年财政部发布的“地方政府发行债务试点计划的措施”之外，其他还未具体实行。中国应在现有的《预算法》和《证券法》的基础之上，进一步修改、增加有关地方债券的内容，增强地方债信息公开透明度。
　　 2、重视信息披露。有关部门应制定统一的统计标准，并指定专门机构对地方债进行年度审计，并在人大报告中宣布债务资金使用情况，公开发表债务审计报告。同时，地方政府必须及时充分披露地方债发行情况，不应当出现虚假瞒报现象。
　　 3、发展信用评级制度。目前，中国还未建立起完善的信用评级制度。第三方评级机构的加入，从很大程度上可以有效防范违约风险，增强投资者热情，促进地方政府债券市场发展。
　　 四、地方债务风险政策建议
　　 （一）建立多重考核机制。我国目前的地方政府绩效仍以GDP为主要衡量标准，地方官员过度注重GDP的增长，为了树立政绩或者达到GDP的增长目标来进行非理性投资，而忽略了投资项目本身的效益型。这种做法不仅带来了资源的不合理配置而且加重了地方债务。因此，需要改变只依靠GDP作为唯一标准的单一考核机制，建立多标准多重化的考核机制，引导地方政府官员树立正确的政绩观。
　　 （二）重新划分中央和地方财政事权。地方债务负担过重尤其是隐形债务频发的一个重要原因是中央和地方政府财政事权不相匹配。自1994年分税制改革以来，中央政府集中财权，将事权下放地方，如果地方出现资金缺口，由于财权集中在中央，因此地方政府只能通过举债来筹集资金，这就造成地方债务。同时，近年来医疗体制改革、农村税费改革等也加重地方债务。因此，要想缓解地方债务过大过重的问题，必须进行中央和地方的财政税收体制改革，重新划分中央和地方的财政事权以达到一个更加平衡的状态。从根本上改变地方政府依靠大规模举债来推动发展的模式，才是积极应对地方债务风险的良策。
　　 （三）规范地方融资举债制度。迫于经济发展和其余各项事业的压力，由于前面所提到的地方财政事权不匹配，地方政府往往会通过融资平台来筹措资金，而这些融资平台的风险往往很高，这就带来了地方债务的高风险隐患。从这个角度来说，严格规范地方融资举债制度、制止地方政府违法违规融资就显得尤为重要。规范地方融资举债制度是源，从法律层面制止这种现象的发生，同时要加强对相关人员的查处力度，并按时定期多方位、多角度进行核查。对于一些相对安全的融资方式可适当放宽，允许在适度范围内使用。
　　
　　主要参考文献：
　　[1]刘媛.中美地方政府债务管理比较研究[D].外交学院，2019.
　　[2]杨志勇.地方政府债务风险研判与化解策略[J].改革，2017（12）.
　　[3]杜碧云.地方政府债务风险防范对策[J].中国集体经济，2020.
　　[4]李永刚.中国地方政府债务负担及化解对策[J].上海财经大学学报，2013（2）.
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