公共突发事件下全员共建的应急机制研究
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作者:陈诗含
摘 要：基于公共突发事件下高校职能部门、教师、学生的权利义务范畴，构建一种以学生为核心、全员全方位参与的高校应急管理责任分担机制，通过建立网格化信息共享平台，提高信息统计与信息传递效率，保障高校在公共突发事件持续影响下做到“全员响应、自觉协同”，解决学生和教职工的实际困难，保护学生和教职工的生命财产安全，正常履行教学、科研和社会服务职能。
关键词：公共突发事件;高校;应急机制
众所周知，自然灾害、社会安全、生产安全等公共突发事件的频发，将会严重干扰社会公众的正常生产生活秩序，造成区域性甚至全国性的民众恐慌和经济损失。高校作为培养社会专业型人才的高权利自治部门，应当建立完备的校园应急管理体制和应急管理办法，保护学生生命安全，维护学生合法权益，规避突发社会风险。因此，构建全员参与的应急机制是突发公共事件时高校继续履行教学、科研、社会服务职能的必要条件，是在信息成本较低、各部门各主体权责界定清晰的条件下，能凭借多主体联动激发“回声式”反馈的应急机制优势，最大限度降低公共突发事件对学校人员伤害和非正常运行带来的损失，对新时代高校探索日常化的协调互助治理机制具有重要意义。
1 相关研究评述
1.1 关于突发事件下高校应急机制的研究
我国对高校突发事件应对机制的研究较为深入，已经形成了包括应急管理预案或计划、处置工作体系、预警机制、舆论导向机制、心理干预机制、事后处置、处置接受机制等部分在内的基本成熟的应急管理制度体系（2007年教育部专项课题系列子课题）。目前，该领域研究重点集中在：（1）高校应急管理的法制建设，包括授予高校应急性权力、高校-学生法律关系厘清和责任分配、应急管理工作的监督机制和追责机制。（2）建立健全组织体系，实现高校应急管理的公共治理，完善政府与高校对突发事件的联合处置机制，重视网络舆情应急响应，建立日常化的应急管理运作机制。（3）建立扁平型的信息传递网络，探索大数据时代、信息化背景下高校突发事件的管理方式创新。
1.2 关于公共突发事件下全员参与高校应急管理的研究
近年来，运用协同治理理论研究高校突发事件管控的问题已经受到我国学者关注，其中对政府和公共媒体协同高校应急管理工作的研究占据一定比例。2020年初新型冠状病毒肺炎疫情蔓延，干扰高校正常教学和管理工作，让部分学者意识到学校现有的应急管理系统，难以全面应对非高校原发的社会性公共突发事件影响，应当重视学校内部治理。对此，张百杰（2019）提出设立高校全方位、全员参与的应急管理组织机构，建立健全“应急预警-事中处置-事后恢复”的微观处置机制，从思想引导、危机教育、心理干预等方面提高师生公共安全意识和心理防范素质。黄莺等（2020）认为互联网技术应当介入高校应急管理方式改革，按照风险评估、信息共享、管理措施、转变理念几个步骤实现从学生到管理者的信息双向流动和扁平化管理。罗亮（2020）强调，培养高校思想政治工作队伍的应急管理能力，可以推进应急管理意识、方法在学生群体中的推广，提升高校疫情防控工作和思想政治工作的实效性。这些最新的研究视角，都将学生群体视为高校公共突发事件应急管理的参与者之一。
综上所述，我国学者基于国外早期的研究成果，对高校突发事件处置做了较为丰富的研究，但是由于社会体制、地理位置、时代背景的不同，不可避免的存在着一些不足。存在的问题有：（1）缺乏一种全面、系统的思想指导公共突发事件下的高校应急管理。（2）多数研究重点考察有哪些外部主体可以参与高校应急管理，教师、学生、学校各职能机构等在应急管理中的作用很少体现。（3）大部分研究都只停留在理论层面上，主体间的权责划分、组织协调、沟通互动等问题没有得到解决，缺少具体典型案例分析。
2 公共突发事件下高校应急管理的问题
2.1 缺乏危机意识
2.1.1 主体权责界定不清晰
已有的研究成果盡管搭建了认知高校应急管理主体的基本话语体系，但单一理论的研究难以对主体权利义务的综合性进行充分分析，特别是已有研究习惯于直接以西方理论为基础，导致理论悬浮于实践，难以直接运用。公共突发事件对高校所有主体都会产生不同程度的影响，如果在事前没有做好充分的预案准备、建立完善的信息共享机制、明确主体的责任义务范围，就无法迅速评估公共突发事件给学校带来的影响，也无法紧急处置及持续治理。
2.1.2 “事后处置型”管理方式
目前，应急管理尚不属于高校成熟的常规管理工作体系中，很多学校设立的“应急防控领导小组”并没有在事件突发时起到关键的节制作用，反而将事后处置工作当作应急管理的全部内容，导致应急管理组织领导责任不清晰、应急管理队伍建设不完善、日常安全教育培训工作不到位、心理咨询机构和专业师资缺乏等问题。2020年我国新冠肺炎疫情防控成效表明，只要方法得当，很多公共突发事件是可以得到有效节制的，应急准备越充分，应急管理活动效率越高，“事后处置型”管理方式只会导致灾难处置成本巨幅上升。
2.2 信息渠道不畅
2.2.1 信息报送不适应实际情况
以往的高校应急信息报送管理工作中，存在两种情况：一是有的学校对应急信息报送工作的特殊重要性意识不到位，对公共突发事件可能带来的严重后果估计不足，对教职工瞒报、漏报、迟报信息的情况没有通报并敦促改正，造成统计的关键信息要素不准确、信息报送缺乏连贯性等问题，没有起到危机情况下信息管理的特情监控和持续反馈作用。二是有的学校没有根据危机实际危害程度及时调整反馈强度，造成危机显著降低但信息报送要求过度严苛，或者危机突然加重，但依然保持原有的信息报送强度的情况。
2.2.2 应急反应迟缓
高校是典型的科层制事业单位，信息传递需要逐级进行，最终反馈给决策者的信息可能已经丧失实效性和有用性，影响应急管理效率。目前，直接连接教师与学生之间、教师与各职能部门之间、学生组织和相关职能部门之间的信息沟通渠道并不通畅，少见以专门热线、事务微信群、工作微博等快速通信的方式进行联通。 2.2.3 应急制度和预案宣传不到位
从师生安全保障角度来说，应急管理预案在重要程度上并不亚于一所学校的招生计划、培养计划和学科建设，部分高校编制了相关的应急管理预案，但这些预案鲜少被师生熟知。制度的有效性不仅包括制度的建立和完善，更包括制度建立后的宣传和落实。
3 公共突发事件下高校应急机制的完善
3.1 构建以学生为中心的多主体协同应急机制
3.1.1 以学生为中心
高校应急管理的核心主体是学生，学生自觉是高校实现协同治理的关键。学生群体基数庞大，如果能够从传统的“被管理者”向“治理者”角色转变，自觉树立危机意识、理性判断舆论形势、及时表达诉求、主动参与信息维护与民主监督工作等，那么围绕学生需求的教学、服务工作将得以顺利展开，这将对高校公共突发事件治理效率和治理效果起到决定性作用。
3.1.2 校内多元主体协同
高校应急管理主体当前已完成了从“一元”到“多元”的结构变迁，进一步应当构建能够支持“多元一体化”的组织框架，并通过扁平化信息管理，实现自主治理、过程治理、精细治理等多重目标。高校应当重点关注以往研究中不受重视的高校内部主体，从权利义务边界出发，基于调研和案例研究构建高校全员参与应急管理的组织框架和运行机制，形成一套具有针对性的、完整的、系统的参与主体权利义务定位的体系，将主体行为与高校应急管理、日常治理的目标统一起来，规划并实现协同共治，探寻全员参与的应急管理组织结构。
3.2 建立网格化的信息共享平台
3.2.1 信息管理扁平化
公共突发事件很有可能影响学生正常返校，或者导致学生行动受限，传统的“上传下达，逐级反馈”的应急管理方式存在时效慢、易差错、信息重复或遗漏等问题，建立基于网格化管理思路、以APP为载体的信息管理服务平台，可以在第一时间掌握教职工和学生的安全动态、了解其困难和需求、对特征群体进行精准扶助、相关资源高效对接，方便学校信息公开、统计、上报和分析工作。
3.2.2 功能模块集成化
高校应急信息管理系统应当是基于微服务架构打造的信息统计、信息传播与管理分享平台，具有多主体需求集成化功能，用以解决突发公共事件下高校教职工和学生安全情况监管、应急资源支撑、数据统计与信息公开等问题。该系统需要集数据录入、查询、统计、导出、共享于一身，采用分层级、分部门、分角色的多级维管理模式，为多元应急管理主体提供一站式信息交互环境，实现不同类型的应急管理职能，促进学校应急管理信息化建设工作。
3.3 树立区域协同长效治理理念
3.3.1 校内协同治理
形成多元主体协同互助治理的长效机制是根本目的。协同治理作为社会治理的一种有效手段，主要体现在有效压缩部分治理工作的实施环节，进而节约和高效利用治理资源。这一思路既适用于高校公共突发事件应急管理，也适用于高校“职能部门-教师-学生”日常互动和互治工作，有助于构建和谐的校园氛围，保持高校与社会稳定，促进地区经济发展。当这些主体被有效地调动起来之后，其参与校园治理的意识和意愿就会较大提高，增强学校认同感。
3.3.2 校际协同治理
高校之间也可以形成协作互助纽带，为跨校共治奠定基础。我国许多直辖市和省会城市高校密度较大，具有校際联通的地理优势，以陕西省西安市为例，可以成立以城南、城中大学城为中央辐射点的区域高校应急管理协作机构，建立联席会议制度，定期进行公共突发事件信息公报和预警、签订特殊时期资源协调互助条例、建立公共突发事件联防联控机制、出台高校应急治理协同预案等。
参考文献
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