旅游产业发展中的地方政府职能探析
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作者: 王丰斌
摘 要：当前，我国人均国内生产总值已经超过3000美元，旅游已逐步成为人民生活的重要需求和日常生活的重要组成部分。由于其资源消耗低、带动系数大、就业机会多，对住宿、交通、民航、铁路、文化娱乐、餐饮和商品零售等多个产业都带动明显，以及在发展经济、提升人们生活水平方面具有先天的产业优势，全国各地纷纷把旅游作为重点发展的产业加以扶持推动。本文认为，旅游产业的发展是动态的，地方政府针对旅游产业发展进行的政府职能选择也应是一个动态的过程。
关键词：政府职能；旅游；发展
中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0231-01
一、国内旅游产业发展中政府职能行使情况
改革开放以来，中央和地方各级政府对旅游功能和地位的认识不断深化，从最初的外交、创汇手段，到2006年，《中国旅游业发展“十一五”规划纲要》中提出把旅游业培育成为国民经济的重要产业，旅游在国民经济中的地位越来越重要，加之对餐饮、住宿、交通等众多行业的强力带动作用，各级地方政府纷纷把旅游业确定为支柱产业、主导产业或重要产业，通过各种途径加快发展。
一是编制旅游发展规划，出台旅游业发展扶持政策。这是各地方政府促进旅游业发展最先考虑的职能之一，几乎任何一个旅游发展稍有名气的地方都编制过规划，出台过扶持政策或发展意见。如张家界的《旅游产业发展总体规划》。山东省沂水县的《沂水县旅游业发展总体规划》、《关于进一步加快旅游业发展的意见》。山东省海阳市的《山东海阳省级旅游度假区总体规划》、《海阳市旅游产业发展规划》、《关于进一步加快旅游产业发展的意见》等。
二是成立旅游管理机构，加强行业管理。国内旅游发展较好的地方都设立了相应的旅游管理机构――旅游局，很多地方并成立了相应的促进委员会或领导小组。如张家界的市旅游工作委员会，成员单位包括市委、市政府相关领导，17个部门及各景区管委会负责人，重点协调解决旅游产业发展中的重大事项和存在问题。蓬莱市建立了旅游联席会议、综合执法检查、应急联动、督查督办等相关制度。沂水县的旅游发展领导协调机构。海阳市的旅游发展促进委员会和优化旅游发展环境工作领导小组。
三是扩大旅游营销，加强市场宣传。虽然这一活动带有明显的市场特征，但为了在短期内见到效果，各地政府都不遗余力。如张家界策划的国际森林保护节、“1999穿越天门”特技飞行表演等。海阳市政府牵头主办的同一首歌、中华情走进海阳，第十四届亚洲婚礼文化节、全国首届节能环保汽车（海阳）挑战赛、国际沙雕艺术节等众多文化节会等。近年来在央视四套滚动播出的好客山东系列宣传片等。
四是完善配套，提升旅游要素。旅游与相关配套产业是互利共赢的关系，大多数旅游发展非常好的地方，当地政府都非常注重旅游配套设施的完善。如张家界围绕旅游发展，建设了一批农业休闲项目和城区旅游核心服务区，发展了旅游商品产业集群、旅行社业、酒店业、文化娱乐业等。沂水县围绕建设“山水生态旅游城市”，进行了大规模的旧城改造，打造了城区到景区的“半小时旅游休闲圈”。蓬莱市新建了集旅游咨询、预订、餐饮、购物、娱乐于一体的“旅游咨询中心”，及一批餐饮、厕所、停车场、娱乐等服务设施。海阳市修建了山海旅游路、民俗旅游路等多条旅游道路，积极推进了滨海酒店群建设等。
二、各地政府旅游产业发展中政府职能定位存在的问题
综合来看，在旅游业发展过程中，各地政府职能主要集中在“规划、引导、管理、营销、配套、服务”这十二个字上，但中国2800多个县级行政区，由于职能选择偏重、顺序等的差异，各地旅游发展很不平衡，普遍存在的问题主要有以下三方面。
一是重发展轻管理。旅游产业起步期，政府为短期内提升游客数量和旅游收入，都非常注重鼓励旅行社组织旅游团组，积极参与景区推介活动，对旅行社和其它旅游企业的一些违规做法置若罔闻，导致欺客宰客、强制消费、服务水平出现折扣现象时有发生，投诉数量明显增长。任其发展，将形成恶性循环，导致旅游业发展停滞不前甚至倒退。
二是重开发轻保护。一些地区旅游项目开发过程中，受开发商利益和部分领导政绩观需求，景区建设具有随意性，未进行论证就上马，如国内出现的一些景区内建设别墅事件，旅游小长假超负荷纳客等行为，降低了当地旅游产业的层次和可持续发展的能力。同时，部分地质类、资源类景区集中的地方，同质开发、重复开发现象比较明显，造成了浪费。
三是重旅游轻配套。旅游产业关联大，旅游业要发展好，配套必须跟得上，很多地区在发展旅游时，在旅游景区建设上费力颇大，在“吃、住、行、游、购、娱”六大旅游要素中重点发展“游”，其它要素配套往往有长有短，给游客造成了不便，影响了对游客的吸引力。这也是很多地方旅游迟迟不能发展的主要原因。
三、地方政府职能定位构想
旅游产业发展是一个动态的过程，这一动态的过程决定了地方政府职能定位需要不断调整，但调整过慢，不能充分发挥政府职能的促进作用，阻碍旅游发展；调整过快，会令旅游企业无所适从。本文把旅游产业发展粗略界定为培育发展、成熟壮大、完善提升三个阶段，分别进行了定位构想。
培育发展阶段，是指旅游从无到有的起步阶段，这一阶段无论是旅游资源的开发建设，还是旅游市场的开拓都处在一种萌芽状态，旅游企业往往具有盲目性。政府在职能定位上应偏重扶持引导，同时兼顾资源开发秩序维护、配套基础功能等。
完善提升阶段，是指旅游产业发展已经相对成熟，旅游资源开发基本饱和，旅游主题鲜明，市场客源稳定。这一阶段，政府职能在定位上应偏重行业管理、服务提升上，在旅游产业规模扩张上，应在规划框架内突出主题、围绕主题，搞好延伸。
成熟壮大阶段，是指旅游框架基本成型，旅游发展方向明确，景区建设和市场开拓等方面已经取得明显成效。在政府职能定位上应偏重调控、公共服务、资源保护性开发、旅游信息汇总发布、市场监管等方面。
同时，由于地方政府所处政府机构层次的特殊性，准确把握与上下级旅游部门的关系也尤为重要，应贯穿于旅游发展的各个阶段。
作者单位：海阳市人民政府办公室
参考文献:
[1]赵志远.县域经济产业发展理论与应用研究[D].北京交通大学,2007．
[2]吕文涛.沂山风景名胜区文化旅游开发个案研究[D].山东大学,2008．
[3]葛丽芳.旅游发展中的政府职能[J].宏观经济管理,2003,12.
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