我国应急管理公众参与现状研究
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摘要：作为应急管理的主体，政府部门虽然在各种突发事件的预防与处理过程中发挥了巨大的作用，但仍存在其能力不及的地方，而公众参与正好可以弥补这些不足。突发事件发生时不能仅凭行政系统力量来处理社会公共事务，而需要调动起社会各方面资源。本文研究了我国应急管理的公众参与的现状，并找出了其在初级阶段存在的一些问题，在此基础上提出了改进意见和建议。
关键词：应急管理 公众参与 突发事件
一、引言
目前我国处在突发事件频发时期，汶川地震、SARS、2008年雪灾、三鹿事件、拉萨3.14事件等等，这些关键词充斥着我们的生活。应急管理现今已经成为政府的一项重要的职能，也是对政府公共治理能力的考验。在应急管理过程中，政府因其地位、职责、管理手段所系，掌握资源的有限性及自身能力的局限性，如果政府在应急管理过程中承担全部责任和风险，往往会因为庞杂和繁琐的事务，而弱化其宏观管理的能力，很难做到应对重大突发事件时所需的高效、迅捷。因此整合政府与社会的各种资源，充分调动公众积极参与是提高政府应急管理能力的关键。
二、我国应急管理中公众参与的障碍分析
公众参与具有独特的优势，在突发事件中扮演着越来越重要的角色。然而，公众在我国应急管理中仍局限于短期的应急处理和非系统化运作，尚未充分发挥其积极作用。
1、政府应急管理中公众参与法制化的缺失
公民参与的法制化是指将公众参与的权利和途径以法律的形式加以确定，使公众参与作为政府应急管理中一项必不可少的内容得到保证。目前我国关于应急管理的法律制度正处于建立和完善的初级阶段，在已经公布实施的一系列应急管理的法律文件中，尚没有条例明确说明和肯定公众参与政府应急管理，在参与的权利、途径方面更加没有详细的说明。公众参与法制化的缺乏，使得公众和各种社会组织的参与不被政府决策机构所重视，公众即使有参与的愿望也无法实现。随着当代中国社会公众参与积极性的逐渐高涨，公民参与应急管理的制度供给的速度已经远远跟不上实践的需求，因此，建立制度化的参与机制已经成为当务之急。
2、公众的应急管理参与意识淡薄、能力水平较低
在当前我国政府的应急管理过程中，公众参与的主动性和自觉性不高，广度和深度还处于一个较低的层次上。当突发事件发生时，大多数公众习惯把自身定位为应急管理的对象，是被施救的弱者或是旁观者，没有意识到自身也是不可或缺的一部分。公众参与还涉及较多的专业知识，这种对专业知识的要求会限制公众参与。在我国，对公众应急管理的培训和教育并没有得到重视，学校教育中很难找到关于应急管理的内容。应急演练更像是政府有关职能部门一手操办的、形式化的“独角戏”。所有这些与我国突发事件频发的基本国情十分不符，是造成公众参与意识薄弱、参与能力不高的重要因素。
3、我国应急管理中公众参与的组织基础薄弱
有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织来进行的，这是公众参与的组织基础。我国目前也有一些公益性的民间组织，在政府带动下开展各种形式的活动，在应急管理中起到辅助和补充作用。但从整体上讲，参与其中的民间组织数量不多、力量有限、发育不全，公众参与的组织基础仍然比较薄弱。而一些专业性社会组织大多是自上而下的官办社会团体，行政色彩过浓，缺乏民间组织固有的灵活性与创新性，大多数无所作为，更谈不上能完全自由、合法地协助政府参与应急管理。【1】这些非政府组织在应急管理中往往疏于与政府联系，互动主要通过行政命令来进行，彼此缺乏有效的沟通渠道，并且民间组织之间也缺乏积极的交流与配合。因此，在很多情况下，民间组织会盲目地参与到应急管理中，各自为政，缺乏统一的指挥和调度，导致力量分散、效率低下。比如汶川大地震中，一些民间组织在没有得到准确灾区信息(如紧缺物资等)的情况下，盲目地加入到抗震救灾中，不仅没有有效地缓解灾情，还增加了灾区的交通和通讯等压力，影响了政府统一协作的救灾工作。
4、政府应急管理部门对公众参与的忽视
我国传统的应急管理模式形成于计划经济体制之下，是一种由国家向公众的单向行为，应急管理决策和实施过程就是一种支配与被支配的过程。决策者和执行者居高临下，公众被当作执行对象只能被动接受既定的制度安排。长期以来，这种模式导致一些政府应急管理决策者养成了藐视公众、漠视民心的官僚主义习气，在主观上轻视或者忽视公众参与，往往采取一些简单粗暴的方式应对和处置突发事件。实际上，应急管理这种非例行活动往往与程序化的常规管理的具体效果密切相关。【2】我国公共管理体制中普遍存在的这种对公众参与的漠视和排斥，有时甚至动用行政手段限制公众参与的现象，导致近些年以来各地都出现了不少公众因参与无路、诉求无门而集体请愿，甚至酿成严重社会冲突的事件。应急管理与常规管理之间存在互为因果的关系，所以在制度构建上应该互相汲取有益经验与教训，客观审视公众参与的价值和作用。
三、改进我国应急管理公众参与机制的建议
1、培育成熟的民间组织，完善公众参与机制
民间组织为公众参与的有序化提供了一条便捷的通道，是我国政府应急管理过程中不可忽视的主体因素。培育和发展民间组织，积极推进民间组织参与政府应急管理过程，一方面要为民间组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件，可以在财税方面给与适当的优惠或补助，并提供技术支持。另一方面，要规范和引导民间组织参与政府应急管理。在制度上强化民间组织对政府公共事务治理的实际影响力，在实施和操作层面探索民间组织在应急管理中与政府合作的制度安排是当前政府工作的重点。此外，为了避免民间组织在参与过程中发生“异化”的可能，务必要在参与和主导之间保持必要的平衡。【3】无论如何，当突发事件发生时，民间组织要与政府的行为保持协调，把民间组织的参与行为规范在法制的轨道之内。
2、充分利用媒体传播，增加沟通渠道
从近年我国的突发事件可以看出，媒体的作用愈来愈重要。政府要对媒体进行规范管理，使媒体在政府与公众之间形成一种良性的互动关系，媒体既受政府制约，又在一定程度上影响政府。媒体不仅可以及时监视导致突发事件发生的各种潜在因素，还可以在应急管理中作为政府和公众的代言人，满足公众的信息需求，对保持社会正常运转、稳定民心、增强危机意识、提高突发事件防范能力等方面起到积极的作用。【4】因此，在应急管理中，政府应与媒体建良好的沟通机制。政府通过该机制向媒体及时发布突发事件的信息，掌握媒体信息发布的内容、形式等要素，对媒体进行引导，避免出现偏差。
3、增强政府的社会动员能力，调动公众参与热情
社会动员是应急管理不可缺少的内容，是应急管理的基础性工作。有效的社会动员可以减轻、避免民众的恐慌，并激发民众战胜困难的强大精神动力。有效的动员，可以使民众看到一个负责任的政府在积极地控制突发事件的蔓延，对政府的信任、对战胜突发事件的信心必然大大增强。政府要进行有效的社会动员，一是需要积极进行宣传，发出倡议，通过发放宣传材料，制作宣传展板、知识挂图等途径调动公众的参与热情，动员各方面力量参与到应急管理中。二是可以组织公众参加志愿者活动，为战胜突发事件提供各种服务。公众志愿者可以弥补政府人力资源的不足，广泛投入到应急管理工作的最基层、最前线的各项具体活动中去，承担一些政府所不能或者无法有效承担的工作。
参考文献：
1.李斌.政治发展的新动力:试论中国民间组织兴起的政治发展意义[J].理论与改革,2005,(2)
2.颜桂华.公共决策研究[M],湖南人民出版社,2005.
3.黎军.论通过行业协会实现公众参与.政治与法律[J],2006,(4)
4.吴晓明.城市危机公关二步走.公关世界[J],2005
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