当前地方政府融资平台贷款的风险与防范
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摘 要：在应对金融危机的过程中，地方融资平台急剧扩张，其贷款风险日益显现。本文分析了当前城市商业银行地方融资平台贷款中的主要风险,提出了一些防范措施。
关键词：商业银行 地方政府 融资平台
2008年以来,随着应对金融危机的深入，国家依靠一些地方融资平台筹措资金，地方政府融资平台的数量呈飞速发展的趋势,据统计，地方政府融资平台数量目前已达3000家以上,其类贷款已超过5万亿元。尤其是各地城市商业银行对该类公司的信贷投放迅速增加,比重已超过该类贷款总额的50%,其所累积的系统性风险急剧放大,且更具代表性,应引起高度重视。
一、商业银行对政府融资平台贷款的业务特点
第一,在地方政府融资平台中，城市商业银行占有主要位置，城市商业银行的投放该类贷款的数量明显多于大型全国性银行。以辽宁某市为例,全市目前的政府融资平台贷款总额为29.6亿元,其中城市商业银行为13.01亿元,占43.9%;全市11家平台类公司,有5家向该行贷款。
第二,贷款的发放受地方政府的影响更大。地方政府与城市商业银行存在着隐性的利益输送和联系,这使城市商业银行难以拒绝该类公司的贷款请求。
第三,贷款的平台类公司名目繁多,但既不是资金的使用人,也不是贷款的偿还人,其账面也无经营利润,其融资方式单一。
第四,担保形式一般由财政部门承诺或人大文件予以保证,列入财政预算。在贷款银行看来，有了地方财政部门承诺或人大文件的保证，其贷款风险很小，因此，一般敢于放贷。
二、城市商业银行的政府融资平台类贷款所面临的风险
对于此类贷款,在防范风险措施方面,城市商业银行虽然采取了一定措施,但是由于政府背景贷款存在着较大的特殊性,贷款的风险现状堪忧。
1.政府过度融资,引发信用风险
此类贷款的本质是政府信用。贷款期限可能历经几届政府,本届地方政府利用平台公司名义,过度举债。地方政府现实负债规模实际已超过了未来的财政还款能力。而财政经常性开支增加、省管县政策的推进等各种因素,会导致地方财政收支波动较大。政府财政数据信息的透明度不足,银行和地方财政之间存在着信息不对称,银行依据财政提供的数据进行的地方财政还款能力测算难以准确。
此外,作为贷款的还款来源之一的项目预期收益不确定性也较大。它主要依赖于土地出让金,对于缺乏实体经济支撑的开发区来说,土地等生产要素不仅没有上涨,还存在下跌的风险。这些市级以下开发项目,项目选择的合理性、开发行为的可持续性都影响着项目开发的前景。一旦项目效益不能兑现,最终可能酿成地方财政债务负担过重,严重影响银行经营安全。
2.暗藏隐患,存在法律风险
目前,政府或人大对贷款的任何担保或变相担保承诺行为,其担保责任无效,贷款不受法律保护。财政部等五部委联合下文件,明确予以规定。另外,依据《合同法》第402条规定:“受托人以自己的名义,在委托人授权范围内与第三人订立的合同,第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的委托代理关系的,该合同直接约束委托人和第三人,但有确切证据证明该合同只约束受委托人和第三人的除外。”即如果银行与融资平台订立贷款合同时,明知贷款被财政部门实际使用,则城市商业银行只能要求财政部门履行还款义务,而财政担保行为无效,在法律上,财政和平台公司实际上都摆脱了责任。
3.违规操作,面临合规风险
第一,部分贷款授信手续不齐全,主要表现:信贷档案中无项目贷款有权部门的立项批复及项目可行性报告;特别缺少项目开工的合法性批文以及土地使用权证等。
第二,存在以中期流动性贷款的形式发放项目贷款的现象。
第三,部分贷款抵押担保违规。有的贷款是政府融资平台之间相互担保,或者以行政划拨土地进行抵押,不具有可实现性。
4.信贷资金的流向监管困难
由于地方财政支出信息的透明度低,尤其是城市商业银行的财务运营还处于地方财政部门的监督管理之下,其贷后管理困难重重。部分贷款借入后,由地方财政统一调配使用。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多,融资渠道多元化。账户资金进出频繁,且与政府下属关联公司资金往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利,也大大增加了地方银行对贷后资金的监控难度。
三、防范地方政府融资平台风险的措施
地方政府融资平台可能产生的风险危害巨大，必须采取切实有效的措施加以防范和改善，可从如下几个方面着手：
1.进一步规范地方商业银行管理,维护银行经营自主性
地方政府的干预行为,妨碍了城市商业银行按照市场规则进行自主经营的权利,导致银行经营安全存在较大隐患。因此,应由权威部门抓紧制定政府背景贷款的统一管理制度。包括:①对政府融资平台贷款实行归口管理,可以考虑由一家政策性银行投放,明令禁止政府随意向本地城市商业银行及城市信用社举债。②规范和整顿平台类公司,对于图有虚名,不具备资本经营能力者,应予以限制。③对于公益性的项目贷款,要剔除平台类公司,直接由政府向政策性银行申请。④抓紧完善贷款的合规性。逐笔审查,对于手续不全、资本金不到位的贷款,要限期整改。
2.全面测算各地政府的财政偿还能力
地方政府融资平台的贷款一般由地方财政予以偿还，由于地方政府非直接的民事主体，所以对于地方财政具有很大的依赖。如有不慎，将导致地方财政和银行的双输局面。当务之急,是要组织财政、审计、银监局的联合专家组,在审计和检查的基础上,设计模型,对各地的地方财力重新进行科学测算,评估地方政府总体财政实力和负债压力,核定其的负债规模的合理范围,确定其负债警戒线;同时,要考虑政府债务结构,区分债务的不同期限,评估未来不同时期政府的债务负担。对于城市商业银行已有的平台类贷款,要迅速摸清底数,统一划归上一级政策性银行委托管理,根据已经核定的地方财政的基准偿债能力,重新划分此类贷款的五级分类;对于可能形成不良贷款的部分,制定应对措施。
3.注意区分收益性项目和公益性项目
对于非盈利的公益性项目,如市政城市基础设施建设等,要重点关注财政作为第二还款来源的保障作用,对列入财长预算、分年逐步还款的资金安排进行核实;而能够产生现金流实现的盈利性项目,这类项目包括:水、气、暖公交等公共事业,这类企业自身能够产生经营性现金流入,出现问题时政府补贴支持的力度大。对此城市商业银行要优化甄别方法,重点做好项目成本收益概算;同时,对项目进行封闭运行,确保收益用于还贷。
4.落实贷款的第二还款来源
第二还款源是地方政府融资的最后防火墙，担保抵押作为第二还款来源,要予以落实。一是对现有的财政偿还贷款的政府承诺和人大决议,要予以条款细化,还贷来源要落实到财政收入中的具体款项;二是对于平台公司相互担保的情况,通过出台政策,要求财政部门以实物形式进行有效担保;三是在此类贷款贷款的担保条件中,应努力争取房产土地或在建工程等实物资产的抵押,有收益的项目落实收益权质押;此外,要建立政府偿债基金,按期将制定收入款项划付到偿债基金专户,落实对政府偿债基金和收费权账户的有效监控。
5.贯彻银监会的“三个办法,一个指引”的新要求
①严格遵守“实贷实付”制度,根据工程实际进度逐笔放款,然后再根据资金的实际使用情况核发后续贷款。②要全面强化“受托支付”。对于资金使用要由财政部门主管领导签署支付令;对于动迁,要求动迁户在本行开立存折,保证款项直接转到动迁户手中。③应设立支付专户和专门台帐,不能混入财政的大资金池交叉混合使用。④建立重点抽查制度,选取部分交易,跟踪检查到资金转账的第三手交易以上,确保贷款资金支付给交易对手。
总之，只有进一步规范地方政府融资平台业务，多方面加强融资平台的管理，才能有效保障融资平台的资金安全，防范可能产生的系统风险。相信随着经济的发展和法律法规的完善，融资平台贷款的风险会得到逐步解决，迎来进一步的发展。
参考文献:
[1]肖耿,李金迎,王洋.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融,2009,(20).
[2]巴曙松.地方政府融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009,(9).
[3]杨召举.地方政府投融资平台贷款风险需要引起关注[J].甘肃金融,2009,(9).
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