基于社会中介组织的地方政府绩效评估主体研究

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　　【摘要】公共部门绩效评估是公共管理学界的热门话题,也是现代政府管理的前沿课题。绩效评估主体的选择,是保证政府绩效评估工作顺利实施的重要前提,本文从外部评估主体的视角,探讨社会中介组织在地方政府绩效评估中产生的原因、功效及存在的现实阻碍因素,进而提出相应的治理之策。
　　【关键词】社会中介组织;绩效评估;评估主体
　　
　　一、政府绩效评估及社会中介组织的涵义、特征和作用
　　
　　政府绩效评估,是指政府自身或社会其他组织基于特定的价值取向,通过构建一定的标准体系,运用科学的方法、程序和技术,对政府的投入、产出、效率、服务质量、公共责任和公众满意程度等政府管理行为的影响和效果进行评定的过程。
　　地方政府绩效评估包括内部评估主体,如公共权力组织(包括人大系统、政党系统、政府系统三大系统的评估);外部评估主体,如公众和社会中介组织等。社会中介组织,指依法设立的运用专门的知识和技能,按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务,并收取相应费用的组织,它不以利润最大化为经营目标,而是以服务为主的特殊经济组织。
　　社会中介组织作为地方政府绩效评估的重要主体,它包括各种行业性、部门性评估机构、各类专家委员会、高校研究评估机构以及由专家学者、公民代表等组成的综合性委员会,它发挥着不同于政府内部评估的独特作用,例如反映社会诉求、捍卫社会公共利益、合理高效配置社会资源;从事评估、监督、协调等专业性服务活动,提高社会的自我管理能力,形成政府与社会之间的良性互动等。
　　
　　二、社会中介组织作为地方政府绩效评估主体的原因,以及在国内外的发展状况
　　
　　(一)社会中介组织成为绩效评估主体的原因
　　近年来,由民间自发产生的社会中介机构不断涌现,成为地方政府评估的新生力量,主要有以下原因:
　　第一,政府内部评估的弊端。内部评估往往是领导打分或各部门相互打分。该模式操作简单,节约时间和成本,但是带有很强的主观性,存在着报喜不报忧、掩盖不足、炫耀政绩,或者人为改变绩效考核结果、评价失准等诸多缺陷。
　　第二,政府行为的有限性。长期以来,我国政府绩效评估的理念基于政府本位和无限政府,政府既做运动员又做裁判员,严重扭曲了政府与社会的关系。随着社会经济关系的日趋复杂化、多样化,社会公众的需求日益增长,由此面临着严峻的信任危机、财政压力和行政压力,政府不可能包揽一切,使得管理方式也从管理型向服务型转变,政府转移出的部分社会服务职能由来自民间的第三方――社会中介组织来承接,政府放权于社会成为必然。
　　第三,公民参与的兴起。随着政府绩效评估的不断深入发展,人们对其重要性有了进一步认识,社会公众参与的积极性日益增强,并把它视为了解、参与、监督地方政府工作的新途径。例如,1998年12月初到1999年1月中旬,沈阳举行了大规模的市民评议地方政府工作;2001年12月,南京市开始了“万人评议机关”活动;如今的大连市民习惯于每个月从新闻媒体上了解市政府绩效考评重点项目的实施、进展情况,可见社会公众对地方政府绩效评估的参与热情。
　　(二)社会中介组织在国内外政府绩效评估中的发展状况
　　当代政府绩效评估的实践最早可追溯到二战以前,20世纪70年代初期在西方发达国家得到了广泛应用。
　　绩效评估技术上比较成熟的当属英国,在绩效评估主体的参与上,英国非常重视外部介入式的评估。1979年,撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”,评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来,政府机构内部的评审又发展到有社会机构参与的评估,评估内容侧重公共服务和质量,评估结果公开并直接向公民和服务对象负责。
　　绩效评估在美国地方政府的应用更为普遍。美国采用社会中介机构介入的方式,政府授权有资质的社会中介机构,通过控制其预算总额,与之签订绩效合同,来实现社会中介机构对地方政府绩效的评估。美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作,每年对各州或市的政府绩效进行评估,并发布评估报告,引起了地方政府和民众的广泛关注。
　　2005年12月18日,我国第一家由民间发起的对地方政府进行绩效评估的社会中介机构发生在兰州大学,被媒体称为“兰州试验”。近年来,虽然参与地方政府绩效评估的社会中介机构不很多,规模也不大,但是社会影响力渐增,甚至享有声誉,比如零点调查公司,麦肯锡咨询公司等。北京市有的区地方政府委托国内闻名咨询机构《零点研究咨询集团》开展政务环境绩效评估。从浙江省财政厅了解到,浙江越来越多的社会中介机构参与到地方政府财政绩效评价工作中,截至2008年6月底,浙江省共有38家中介机构参与各级财政和主管部门委托的94个财政支出项目的绩效评价工作。
　　从国内外的政府绩效评估的实践看,社会民间组织的参与增加了绩效评估的客观性与公正性,这是政府绩效评估的关键所在,外部评估主体的参与是政府绩效评估发展的必然趋势。
　　
　　三、社会中介组织作为我国地方政府绩效评估主体的现状剖析
　　
　　社会民间组织作为市场经济发展的产物,在近几年的快速发展中,发挥了积极作用,但也存在一些不容忽视的问题。具体如下:
　　(一)以政府内部评估为主,社会中介机构还未获得认可
　　一项调查表示,72%的受调查者认为,“当前干部考核存在的突出问题与症结”是:“考核主体缺乏民意性、代表性,缺乏社会各方面参与评判与监督的机制。”
　　目前地方政府绩效评估中存在的重要问题之一,即评估主体单一,往往是地方政府内部评估,漠视外部社会评价,社会中介机构作为评估主体的社会环境没有形成。如有些地方政府的绩效评估虽然包括了社会公众评估等,但只是形式化,最终的评估结果仍然是以政府官方评估为主。
　　(二)社会中介组织的绩效评估工作处于自发状态
　　社会中介机构对绩效评估的工作基本上处在自发状态,随意性较大,没有建立起战略规划、绩效计划、绩效标准和绩效报告等制度框架;缺乏相应法律制度作保障,缺乏激励机制和长效机制;问责制尚未形成,遵纪守法意识不强等。总之,社会中介组织的内部制度不完善,无法可依、有法不依现象较为普遍,实践中存在盲目性。
　　(三)社会中介组织人员的专业素质总体上不高
　　我国绩效评估工作起步较晚,至今没有一套完整的评估人才培养体系,首先是从业人员整体素质不高,他们大都未经过专业训练,缺乏竞争性,难以形成优胜劣汰的机制;其次是人员素质良莠不齐,人员流动性大、人才严重匮乏等问题,使地方政府绩效评估的客观性、专业性、准确性大打折扣。
　　(四)社会中介组织的自身局限性
　　容易产生短视行为、自利贪污或假公济私等。在法制不健全的情况下,社会中介组织往往从自身利益出发,其营利趋向,可能使公共服务在最高效率和最低成本的指导下,忽略了社会责任感与公共利益,产生违法违规现象。比如,非法执业、收费名目繁多、收费标准混乱、与地方政府职能部门保持着“特殊关系”,背离了“客观、公正”执业的服务宗旨,为政府主管部门捞取好处等。
　　
　　四、推进社会中介组织在地方政府绩效评估的基本设想
　　
　　在借鉴西方国家先进做法的基础上,建立全国科学规范的外部社会评估体系,建议从思想观念、法制管理、人才培养、监管等方面来探索社会中介机构绩效评估的发展路径。
　　(一)加强宣传,转变观念,大力扶持社会中介机构
　　首先,要转变观念,树立公民取向的政绩观,这是以民为本在公共管理领域的必然要求和集中体现;其次,加强宣传绩效评估的重要意义,加强重塑社会中介组织的公信度,使其评估工作能够引起社会的关注,为社会各界参与评估,科学考评地方政府绩效创造条件。
　　(二)制定指导性文件,推进制度化建设
　　制度化是当前国际上政府绩效评估活动的趋势之一,我国要尽快消除不利于民间社会中介组织实际发展的制度性因素。具体包括:要明确社会中介组织在绩效评估中的合法权益;健全中介机构执业准则和标准体系;保障社会中介组织的备案、登记和监管;开展社会中介组织进行绩效评估的总体部署和战略规划、评估范围、评估指标体系构成;评估的方法步骤,包括绩效计划、绩效信息获取和绩效评估报告等;绩效评估配套制度;建立中介组织内部的竞争机制、激励机制和约束机制,真正把社会中介组织的绩效评估工作纳入相关的规制中。
　　(三)建立公共部门绩效评估人才的培养机制
　　第一、组织从业人员进行职业资格考试。提高从业人员的基本素质,为我国公共部门绩效评估事业的发展奠定基础。第二、开展业务知识培训。聘任具有一定公共部门绩效评估理论基础和实践经验的专家授课,分阶段分层次开展评估人员培训,或者采取短期培训或研讨会的等培训方式加强自身能力建设。第三、高等院校通过专业的调整和课程的设置,培养具有职业道德、知识水平、业务能力、及综合竞争力的公共部门绩效评估的中介执业人才。
　　(四)加强对社会中介组织的监管
　　《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“中介组织要依法通过资格认定,依据市场规则,建立自律性运行机制,承担相应的法律责任和经济责任,并接受地方政府有关部门的管理和监督。”首先,严格准入条件,依法对社会中介组织进行执业资格的审查,建立中介机构信用档案,并向公众和社会开放;其次,要完善处罚机制,使社会中介组织开展各项业务经营活动时,真正做到有法可依,违法必究。
　　
　　作者简介:聂鲲(1977―),女,现供职于劳动科学研究所。

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