这样的投诉可以受理吗？
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作者: 尹亮君
一、事件回放
江苏省省级行政机关政府采购中心于2006年6月1日接受了江苏省疾病预防控制中心采购一批（酵母）乙型肝炎疫苗80万人份的委托，采购预算584万元。由于本次采购标的额较大，采购的疫苗用于新生儿计划免疫专用，具有专业性强、政策性强的特点，政府采购中心非常重视，成立了项目组，立即开展了前期市场调研工作，并根据采购人的需求于6月2日在采购中心网站上公开征集供应商。之后，采购中心与所有有意向参与本项目的潜在供应商进行了沟通和交流，征求意见，并将各潜在供应商对本项目的意见和建议传递给采购人，与采购人进行沟通，为项目的启动特别是制作招标文件做准备。
在征集供应商的过程中，采购中心曾收到华北制药金坦生物技术股份有限公司（以下简称“华北制药”）递交的一份来函复印件，抬头是给采购中心的，内容却是给江苏省卫生厅的申诉材料。虽然此函文不对题，但本着善待供应商的原则，作为一种沟通，采购中心按照江苏省财政厅的要求就有关问题给予了书面的回复，并将华北制药的有关情况反馈给采购人。6月28日，华北制药就采购中心“关于省疾病预防控制中心乙型肝炎疫苗项目公开征集供应商的函”向江苏省财政厅进行投诉，江苏省财政厅于7月3日正式受理了该投诉，并将《政府采购供应商投诉书受理通知书》（2006年002号）抄送采购中心。采购中心根据财政部第20号令《政府采购供应商投诉处理办法》的有关要求，就投诉的问题向江苏省财政厅作了书面的说明，同时暂停了乙肝疫苗采购的前期准备工作。
二、华北制药的申诉
华北制药陈述，他们所生产的（CHO）乙肝疫苗，是我国拥有自主知识产权的一类新药，上市十年来在新生儿、儿童和成人中进行了广泛的应用，而江苏省疾控中心2006年度只采购（酵母）乙肝疫苗，华北制药认为，江苏省疾控中心实际上显示了倾向性和排他性，而政府采购不应该有这种行为。
华北制药陈述，卫生部文件卫疾控发（2005）373号《关于印发<预防接种工作规范>的通知》中明确指出重组乙型肝炎疫苗（CHO）细胞及重组乙型肝炎疫苗（酵母）均为我国儿童免疫规划常用疫苗，而且（CHO）乙肝疫苗已进入中华人民共和国《药典》，其安全性和有效性已经得到证明。江苏省疾控中心只采购（酵母）乙肝疫苗的依据是2002年颁发的《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行），而《预防接种工作规范》颁布后，《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行）就应自然废除。华北制药据此认为，江苏省疾控中心只采购（酵母）乙肝疫苗而排除（CHO）乙肝疫苗的做法有失公平，因此进行申诉和投诉。
三、采购人的解释
江苏省疾控中心认为，他们的采购预算是经江苏省财政厅批准的，采购的疫苗用于新生儿计划免疫专用。2006年度计划免疫只采购（酵母）乙肝疫苗，主要是根据《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行）和江苏省卫生厅文件的相关规定提出的。在《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行）中有“纳入儿童计划免疫后，推荐使用重组(酵母)乙肝疫苗”的表述。《预防接种工作规范》与《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行）是一般法与特别法之间的关系，卫生部至今没有关于废除《乙肝疫苗儿童计划免疫技术管理规程》（试行）的文件通知。而且卫生部2006年度采购乙肝疫苗时，也是将（CHO）乙肝疫苗排除在外的。事实上到目前为止，华北制药还没有有关卫生行政部门的（CHO）乙肝疫苗在“区域性的新生儿接种”中“安全性及有效性”的证明材料。为慎重起见，省疾控中心委托采购中心专门召开了专家论证会，与会专家从专业角度对重组（CHO）乙肝疫苗能否用于江苏省新生儿计划免疫进行了论证，专家建议：“本次政府采购计划免疫所使用的应是（酵母）重组的乙肝疫苗，不接受（CHO）重组疫苗参加招标”。目前在全国范围内的儿童计划免疫一直使用(酵母)乙肝疫苗，安全性、有效性得到了长期的实践证明，江苏省如改用（CHO）乙肝疫苗存在着一定的风险，尤其在新生儿的计划免疫上更要慎重，要对家长负责、对社会负责。
四、采购中心的困惑
1、作为一个集中采购机构，《政府采购法》规定其职责是“根据采购人的委托办理采购事宜”，采购中心无权更改采购人的委托。事实上，在政府采购的实践中，采购人指定品牌、设置特定条件的现象十分普遍，在许多情况下，采购管理部门也都认可和批准了。采购中心按照采购人的委托在网上公开征集供应商的行为没有过错，而且采购中心的这种做法，得到了监管部门、同行以及社会各界的肯定和广泛的好评，因此不应该受到投诉。
2、采购中心只是在网上征集供应商，作为前期的市场调研阶段，并未进入采购程序，对一个尚未开始的项目进行投诉是没有道理的。采购中心之所以进行网上征集供应商，就是为了让所有潜在供应商都能参与乙肝疫苗的采购活动，正是前期的征集供应商，才了解到华北制药等供应商也是乙肝疫苗的生产者，随后采购中心将其产品的有关情况与采购人进行了沟通，希望采购人给予考虑。而这种善待供应商的举措却遭到了华北制药的投诉，正所谓以怨报德，令人费解。
3、按照财政部第20号令第七条的规定，“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。”事实上，采购中心从没有收到过华北制药的质疑，只是与华北制药的业务人员进行过电话、面谈和书面的交流和沟通。华北制药代表曾递交采购中心一份来函复印件（抬头是给采购中心的，内容是给省卫生厅的），后华北制药代表解释，递交这份来函的目的只是向采购中心解释有关政策，希望参加这次政府采购，并非质疑。按照财政部第20号令第八条的规定，投诉人投诉时，应当提交“质疑和质疑答复情况及相关证明材料”，但投诉人并没有提交有关质疑的材料。
4、作为采购管理部门的江苏省财政厅曾对采购人和采购中心提出过“让华北制药的（CHO）乙肝疫苗参加本次政府采购活动，通过评分办法等手段不要让其中标”的建议，采购中心实在不敢苟同。采购中心必须严格遵照《政府采购法》第三条“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”实施政府采购，任何违背该原则的思想和行为都是错误的。如果采购人委托采购乙肝疫苗（包括酵母和CHO），采购中心将按照公平、公正的原则对待所有的供应商，采购人也必须接受最终的采购结果。
五、有关法律问题的思考
1、《政府采购法》第二十二条规定，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。在本案中，采购人根据采购货物的特殊性以及以往的经验，按照有关法规和文件的规定，只采购（酵母)乙肝疫苗，是否可认为是“规定供应商的特定条件”？不采购（CHO）乙肝疫苗是否就是“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”？采购中心认为，采购什么货物是采购人的选择，本案中，只要对所有生产（酵母)乙肝疫苗的供应商没有“不合理的条件”和“差别待遇或者歧视待遇”，就不存在违法、违规的问题。如果华北制药投诉的理由成立，按此逻辑，则可比照执行的投诉将不计其数。
2、《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”“关于省疾病预防控制中心乙型肝炎疫苗项目公开征集供应商的函”是否是“采购文件”？采购中心认为，作为采购项目开始前市场调研、核对需求的辅助手段，它既不是要约和要约邀请，也不是合同的组成部分，不应作为“采购文件”。因为采购项目尚未开始，也不应作为“采购过程”。采购文件和采购过程应该在采购公告之后才形成。
3、潜在供应商是否有资格投诉。财政部第20号令第十条明确规定，投诉人提起投诉应当“是参与所投诉政府采购活动的供应商”，“参与所投诉政府采购活动的供应商”是个明确的界定，“潜在供应商”则是一个宽泛而模糊的概念，范围可以说是无穷大，如果“潜在供应商”都可以投诉，实践中是否可行？
4、按照财政部第20号令第八条规定，“投诉书应当署名。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章”。采购中心收到的由江苏省财政厅转来的华北制药的投诉书上，只是一个市场销售人员的签字，没有“法定代表人或者主要负责人签字盖章”，也没有“加盖公章”。因此，此投诉书应该是没有法律效力的，但采购管理部门居然也受理了这样的投诉，这种做法是否合适？这都值得我们思索。
作者单位：江苏省省级行政机关政府采购中心
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