浅谈地方政府自主性研究

来源:用户上传      作者: 戴 杨

　　［摘 要］地方自主性是地方政府在地方治理时,结合当地的现实情况,在处理与中央、市场、社会的关系时所表现出来的独立性和能动性。中国的经济体制改革的过程也是各地方在中央授权下发挥地方自主性的过程,地方是否发挥好了自主性,与这一改革过程中地方所能取得的发展程度密切相关。中山和温州是在这一进程中地方自主性发挥较为成功的两市,尤其是温州,其地方政府的自主性的发挥在很大程度上推动了当地区域经济的发展、市场体系的完善、社会公平的实现。
　　［关键词］地方自主性；中央维度；市场维度；社会维度
　　［中图分类号］D840 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）1-0137-02
　　
　　自20世纪70年代以来,中国政府开启了一场自上而下的“摸着石头过河”的改革,到如今中国的市场经济体制以及与此相适应的政治制度的转变基本完成,在从计划体制到市场体制的转变过程中,各地方政府面对中央和上级政府的放权,结合当地实际的经济、政治、文化等情况采取了不同的发展途径和模式来处理与中央、与市场及与社会的关系,以加快本地的发展,表现出了充分的地方自主性。地方政府的自主性对各地区域经济的发展、市场体系的完善、社会公平的实现都起到了极大的推动作用,地方政府这一角色在地方发展过程中起着举足轻重的作用。
　　
　　1 地方自主性概念的界定
　　
　　自主性最早是与国家连用来研究国家自主性的,最早提出国家自主性的是马克思和恩格斯。他们在批判黑格尔的国家理论时指出国家的阶级属性,认为国家的相对自主性就体现在国家与社会的关系中：国家从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离,国家形式上总是独立于社会各阶级之外,并努力增进共同体的共同利益。继马克思和恩格斯之后,有很多学者都开始对国家自主性进行研究,美国著名学者尼科斯•波朗查斯认为国家自主性表现在国家相对于统治阶级利益的自主性,指出“国家对阶级斗争领域的关系,特别是其针对权力集团和派别的相对自主性,并扩大到针对权力集团的同盟和支持力量的相对自主性”。国内很多学者受国家自主性概念的启发,提出了政府自主性。笔者认为，地方自主性是指地方政府根据地方实际的政治、经济、文化等状况,出于地方发展或者其他目标,在处理与中央和上级政府关系、与当地市场和社会关系时,表现出来的对于上级和中央、市场各微观经济主体和社会各种利益需求团体的相对独立性与超脱性,在制定和执行公共政策、履行政府职能、管理地方事务时表现出来的独立性与能动性。当然这种独立性和能动性可以是具有积极意义的,也可以是消极意义,对地方发展以及公平实现起阻碍作用。 鉴于地方自主性发挥时所对应的三个对象――中央、市场和社会,可以把地方自主性分为两个大的维度：即纵向和横向维度,纵向自主性侧重于研究地方政府对国家意志和国家自主性的独立；横向自主性则体现在地方政府相对于市场各微观经济主体的独立性,相对于社会各利益团体,尤其是强势利益团体的独立性。实际上,研究地方政府纵向维度的自主性可以揭示出地方自主性产生的根源,而横向维度的自主性则更多的是地方自主性发挥的表现。为此,笔者通过总结温州和中山两个市级政府,结合地方政府事权和公共服务来进行研究。
　　
　　2 地方自主性与中央关系的维度
　　
　　地方自主性与中央关系上的体现就在于地方政府根据当地的自然条件、政治经济环境、文化特征来对待中央的法规、政策、指令等。确切来讲,这体现在地方政府是否能结合当地情况,在中央政府面前保持其相对独立性、能动性。
　　地方政府在改革开放带来的自主性扩张的动力机制下,地方政府自主性的发挥是通过地方政府特定的行为逻辑来实现的。地方自主性在与中央关系维度上的行为逻辑,大体上可以分为以下两种情况：
　　第一种情况是，当中央政府的政策指令对地方有利,中央下达的任务与地方利益一致时,地方政府显然是用足中央政策,利用中央政策提供的机遇,汲取更多有利于地方发展的资源,在完成中央政府任务指标时,同时也促进了地方发展,实现了地方利益和官员政绩。比如，中山市政府,中山市是改革开放政策的受惠者,中山市政府充分运用中央赋予沿海开放城市、珠江三角洲开放区发展外向型经济的各项政策,实行以外资为主、经济结构以“三资”企业为主、产品以出口为主、外汇平衡并有结余的政策。中山市从改革开放之初就以发展“三来一补”为跳板,以吸收先进的技术和管理方法,并不断鼓励企业进行科技创新,增强了自身的出口创汇能力,到1990年时,中山的外贸出口总值就达到了1.9亿元之多,高于东莞南海,也将近是顺德的两倍。
　　第二种情况是,中央政策对当地经济发展的促进作用不是十分明显,甚至有时由于中央对地方的情况不甚了解,制定的政策可能成为地方发展的阻力,这时地方若能发挥好自主性,同样也能促进地方的发展。改革开放初期,温州市的国有经济和集体经济都相当薄弱,在地理位置并无优势的情况下，深知地方人民迫切摆脱贫穷,创业之心强烈的温州市政府,顶住层层压力,温州市政府往往利用中央政策的模糊性,出台比中央政策更为宽松的地方性政策,以营造出最为宽松的区域发展政策环境,保护当地私营经济的发展。如果没有温州市政府在体制转型之初的种种大胆发挥自主性的行为,就不会有今天难得的“温州模式”和“浙江模式”了。
　　由此,可以看出要想使地方经济充分发展,中央应尽量减少对地方的干预。而在地方经济和公共管理方面,中央应充分放权给地方,从而调动起地方的积极性、主动性和创造性,以促进地方经济发展。
　　
　　3 地方自主性与市场关系维度
　　
　　地方自主性在处理与市场关系时的发挥,是地方自主性的在横向层面的重要体现。这主要涉及,地方政府在经济体制转型以来,尤其是地方政府在发展市场经济时,能否独立于市场微观经济主体,不被微观利益主体所“俘获”,制定市场规则,监督微观经济主体的经济行为,维护市场秩序,完善整个市场体系。当然地方政府在处理与市场关系,完善市场体系时,根据地方发展的现实情况,自主性发挥的行为逻辑也有所不同,这里的差异不仅表现在不同政府之间,也表现在市场经济发展的不同阶段上。
　　3.1 不同地方政府自主性的发挥
　　仅在政府处理与微观经济主体的关系时,就能看出地方政府在这方面如何发挥自主性。温州市政府最显著的特征仍然是其长期贯彻的“无为”政策,在改革开放初期,在大多其他地方政府致力于执行中央政策――搞活国有经济,或大力扶植乡镇机体企业发展,发挥政府在资源配置和地方经济发展的主导型甚至支配性作用时,温州市由于国有经济和集体经济的基础都薄弱,政府并没有像其他政府一样广泛地介入微观经济过程。在1978年以前,温州市没有一家大型的全民企业,中小企业也只有百余家,且技术条件落后。当年11.12亿元的工业产值中,“国有”企业只贡献了35.6%。
　　而与温州模式对应的“苏南模式”中,地方政府一直扮演“强政府”、“有为”的角色。由于苏南地区毗邻上海,地理位置比温州优越,而在计划经济时代,苏南地区由于其地理位置和资源条件,形成了良好的集体经济基础,地方政府的资源控制能力较强。
　　中山市地方政府的自主性主要体现在政府在促进企业集群效应的发展中。中山市政府立足于地方经济发展,积极制定产业政策,提高良好的公共服务,促进科技创新为企业发展创造良好的环境,从而形成了“一镇一业,一村一品”的集群效应。中山市政府积极引导企业与各高校、科研所合作,用科技来推动当地企业发展。2004年财政一般预算内科学研究支出总额为1.4亿元,科技三项费用1.39亿元,合计2.79亿元,占财政支出的比重为6.4%。在政府的积极引导下,中山形成了“一镇一业”的局面：小榄――中国五金制品产业基地；古镇――中国灯饰之都；沙溪――休闲服装基地；大涌――中国最大的红木家具生产基地。

　　3.2 市场经济发展不同阶段地方政府的自主性表现
　　地方政府在市场发展的不同阶段,所应扮演的角色也是不同的,由此形成了不同时期地方政府的自主性表现形式。以温州为例,温州市政府在处理与市场关系的自主性体现在温州市市场体系发育的各个阶段。
　　其中表现最为突出的是市场体系发育的初期,这为温州市市场经济的健康发展打下了坚实的基础。这一时期温州市地方政府的“无为”倾向主要体现在温州市根据温州的情况理性地对待中央政策。温州由于资源比较匮乏,国有经济、集体经济基础薄弱,以及温州自古以来形成的浓厚的商业气息和商业文化,考虑到温州人民传达给政府的迫切想要通过经商致富的信息,温州市政府并没有像其他地方政府那样一味执行中央政策,搞活国有经济、扶植乡镇企业,甚至广泛地介入微观经济过程,而是对个体私营经济采取了宽容、默许的政策。正是温州市政府的这种“一毛不拔”的管理模式才孕育出今天的“温州模式”。20世纪八九十年代,温州先后突破当时政策或法规的框架,做了不少实事,如中国首批个体工商执照的发放、首个关于个体私营企业的地方性法规的出台等。
　　在市场体系发育的中期阶段,温州市地方政府主要扮演市场规范角色。主要表现在地方政府开始充分发挥自身的主动性和创造性,为个体私营经济的发展提供最有利的政策支持。主动为个体私营经济“松绑放权”,在注册登记、用地、部门服务等方面,给予与公有制企业一视同仁的待遇。
　　在现阶段,温州市地方政府主要是通过完善自己的服务角色,通过政府的公共服务职能来促进市场经济的发展。典型的是结合一、二轮审批制度改革,减少行政审批项目,不断充实、完善市便民服务中心内容。此外,温州在公共服务方面一个突出的特点就是,实现公共服务市场化过渡,且其市场化程度在全国始终处于领先水平。
　　由上可知,在处理与市场关系时,即使是同一地方政府在市场发展的不同阶段其角色都是不同的,地方政府应积极发挥自主性,为微观经济主体提供良好的发展环境,促进和完善市场体系。
　　
　　4 地方自主性与社会关系维度
　　
　　关于地方政府自主性与社会关系维度,体现在地方政府在地方垄断企业、私营企业、利益集团、行业协会等的影响下仍然保持自身的独立性与能动性,以公共利益为重,秉承公平与公正的原则,管理社会事务,处理与社会各行为主体的关系。
　　具体来说,地方政府是通过制定各种公共政策来实现资源配置、调节社会主体之间的关系及矛盾。因此地方政府的自主性可以通过政府出台的各地方公共政策来体现。而公共政策的出台大致可分为问题的提出、各种备选方案的提出、政府在与各社会力量的博弈中选择出最后的方案以作为将被执行的公共政策。在这几个步骤中政府的自主性都会受到各种社会力量的干扰。在问题的提出阶段,强势群体基于自身的利益扩张,运用行贿、“用脚投票”、对政府施压等手段反而使处于次级需要的公共问题得以提上政府议程。在问题提出,形成政府议程以后,强势群体也可以运用手中的各种资源,或对政府施加各种压力,使最终出台的政策对他们有利,而有时甚至以损害弱势群体的利益为代价来实现他们的利益。
　　温州市政府在处理与社会的关系中一直保持了较好的自主性。这与长期以来,温州以私营企业发展较充分,形成了可以相互制衡的资本力量有关,而不像其他私营经济发展不健全,或者存在一个或少数几个寡头组织的地区。因此,温州市政府一直可以保持较好的自主性,而少受各横向社会势力的摆布。
　　中山市与温州市不同,温州市的民营经济和个体家庭经济的发展,使温州的贫富差距比中山市要小。中山市由于长期发展外向型经济,城乡之间的差距日益扩大。为此中山市政府在缩小城乡差距,提供社会保障方面作出了不断的努力。经过不断调整完善,中山市已建成一个覆盖城乡、管理规范的最低生活保障体系,保障对象包括了城乡困难居(村)民、困难在职人员、下岗人员、退休人员等,实现了动态管理下的应保尽保,低保覆盖率达到100%,全市参保达349.4万人次。到2006年时,城镇居民人均可支配收入17255元,增长9%。此外,由2009年开始,中山市政府开始了全面的电子政务的建设,进行电子政务改革,以便进一步畅通群众的利益表达机制。同时,使政府能在透明化的压力下,保持自身相对于强势资本势力的相对独立性,调动市民社会自我管理的积极性,实现地方政府的自主性。
　　由此可见,温州市和中山市政府都在加强自身相对于社会的自主性,通过发展行业协会等中介组织,完善社会保障体系、提升电子政府水平等措施,不断畅通群众利益表达渠道,提高群众参与管理的意识,实现政策的公平性。
　　
　　参考文献:
　　［1］尼科斯•波朗查斯.政治权力与社会阶级［M］.北京：中国社会科学出版社,1982.
　　［2］沈德理.非均衡格局中的地方自主性――对海南经济特区(1998―2002)发展的实证研究［M］.北京：中国社会科学出版社,2004.
　　［3］何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑［M］.北京：人民大学出版社,2008.
　　［4］赵成根.转型期的中央和地方［J］.战略与管理,2000(3).

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