黑龙江省政策性农业保险模式选择与推进路径问题研究
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作者: 赵砚
摘要：通过对国内外政策性农业保险模式以及黑龙江政策性农业保险的实践进行分析，证明相互制农业保险与我国农业产业特点相契合，同时也是符合黑龙江省省情的一种发展模式；探索出一套适合黑龙江省情的推进路径，是促进黑龙江省政策性农业保险快速发展的关键。
关键词：政策性；农业保险；模式
中图分类号：F840.66 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０056－03
黑龙江是农业大省，发展政策性农业保险是必然选择。借鉴国外成功经验，寻找出符合黑龙江省省情的政策性农业保险模式，对促进黑龙江省提高农业产值、稳定农民收入、保证粮食安全、实现农业现代化具有十分重要的作用。
一、政策性农业保险的模式选择
（一）政策性农业保险可选择的模式
政策性农业保险，是指保险公司开展由政府提供财政补贴和政策支持的特定农作物、特定养殖品种的保险，它是政府利用保险给农业提供支持和保护的政策。根据国外的成功经验，政策性农业保险模式可分为以下4种：政府主办政府经营的模式、政府支持下合作社经营模式、政府主导下的商业保险公司经营模式和政府支持下的相互保险公司经营模式。
1.政府主办政府经营的模式：建立专业性的隶属于政府的农业保险公司。公司主营农业保险业务，兼顾经营其他保险；实行法定保险与自愿保险相结合，根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，有针对性地对少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。其优点是，社会效益是其主要任务，同时可以兼顾一定的规模经济效益。缺点是，市场效率较低，营销、技术、制度等方面的创新能力不够，同时还面临着较高的逆选择和道德风险，监督成本过高。
2.政府支持下的合作社经营的模式：由各级政府帮助组织和建立以被保险农民为主体的民间的农业保险合作组织（可叫合作社或其他名称）。以乡或县为基础成立的该组织，由董事会领导和决策，董事会下设精干的办事机构组织经营；所有经营均非盈利性的，政府减免经营农业保险的一切税赋，并给予适当的保费补贴和费用补贴，同时在行政和技术上给予支持；实行法定保险与自愿保险相结合。其优点是可有效减少逆选择和道德风险，降低管理成本和监督成本，可灵活有效地为被保险人服务。缺点是偿付能力低，分散风险有一定困难，不利于提高管理水平，且易受地方行政的不适当干预等。
3.政府主导下的商业保险公司经营的模式：成立隶属于国家的农业保险公司，不直接经营农业保险业务，担负着一定的管理职能，其经费由财政拨款。该公司主要负责全国农业保险制度的设计和改进；对政策性农业保险业务进行统一规划，研究制定具体政策、设计种植业和养殖业的具体险种、审查申请参与或开展农业保险公司的资质，并根据各商业公司每年经营农业保险的业务量向其提供经营补贴；向各经营农业保险的商业性公司提供农业保险再保险。其优点是可充分利用商业保险组织的技术、管理和网络，降低政府单独经营农业保险的成本；政府可以集中精力抓农业保险的制度建设和管理，从而提高效率；有利于调动商业公司介入农业保险的积极性；使农业保险在为农户服务方面更有效率。缺点是这种制度设计复杂而精巧，对政府的管理水平和效率提出了更高的要求；在补贴的数额和支持方法问题上，可能会长期困扰决策者。例如，补贴低，商业保险公司没有积极性；高了，则浪费了纳税人的钱，这个博弈方程难解。
4.政府支持下的相互保险公司经营的模式：成立相互制保险公司，公司是以投保人相互利益为目的的企业法人；投保人即成为公司会员，其最高权力机构是公司会员大会，由会员大会选举公司董事，并组成董事会，负责制定本公司的经营方针、政策以及各项规章制度，独立开展农业保险业务及再保险业务。其优点是，以提供给保户较低成本的保险为其经营目的，公司产权明晰，有利于降低交易成本和减少政府不适当的过度干预，便于协调农户和公司的矛盾，提高管理水平；政府投人较少。缺点是，目前民众对其认知程度低，缺少法律上的规范；由于缺少政府经济上的支持，其费率缺乏吸引力。
（二）黑龙江省政策性农业保险模式选择
20世纪90年代，为了平抑自然风险，保护生产力发展，提高粮食产量，保证国家粮食安全，黑龙江垦区建立了农业互助保险机制。2005年，黑龙江垦区粮食作物承保面积达到2 200多万亩，占垦区粮食作物播种面积的80%以上；参保农户20万户，是全国承保农作物面积最大的保险公司。全年实现农险保费收入2.19亿元，占全国农险保费收入的1/3。2008年，黑龙江省确立了由阳光农业保险公司和人保黑龙江分公司负责承担农业保险的经营工作，在58个县（市、区）、39.6万户开展种植业保险（主要由阳光保险承办）试点，承保面积达2 449万亩，实现保费收入3.6亿元；养殖业（能繁母猪）保险由人保财险承办，承保头数185万头；奶牛保险由阳光和人保共办，承保头数20万头。几种保险共为农户理赔资金总额2.37亿元。2009年，黑龙江省阳光农业相互保险公司实现保费收入11 620万元，赔付金额9 290万元。
垦区开展的相互制保险具有以下几个特点：
第一，可以降低交易成本。相互制公司是合作制的高级形式，具有独立的法人产权制度、法人管理结构和科学的管理制度。这样，相互保险公司就容易做到产权明晰，从而降低交易成本，同时减少环境的不确定性以及信息不完全和不对称，保证资源的优化配制。
第二，相互制保险可以降低逆选择和道德风险。在农业领域，由于农民的整体素质不高和农业生产的专业性等原因，导致农民欺诈保险公司的可能性增大。而相互制保险公司的会员都是精通农业技术的农户，他们熟悉本地农业生产的特点，对保险合作社及其他投保人面临的各种农业风险有清楚的认识和评价，这有助于开展农业保险的承保、查勘核损、理赔等风险管理工作，能有效地防范骗赔行为的发生。
第三，相互制保险可以调动参保农民的积极性。由于没有利润压力使得相互制保险公司更为重视那些对被保险人有利的长期保险项目，交易成本的降低使得它尤其适合经济条件相对较差的人群。而农民无疑是一个收入低且波动大的群体，因而对相互制保险会形成很大的需求。
第四，合作保险形式与我国现阶段的农业经营形式具有天然的兼容性。相互制保险非常适合我国目前的以家庭联产承包责任制为基础的农业经营形式，与中小经济体具有天然的兼容性。农业合作保险的乡土特色，很好地适应了农业保险需求的高度分散性，能有效地降低交易成本。我国农村所具有的深厚的互助合作传统，农民淳朴的扶贫济困思想观念都有助于农村合作保险制度的建立和发展。
目前，相互制保险已发展成为世界保险市场上的主流组织形式之一，在世界主要保险市场上，相互制保险公司都拥有相当大的市场份额，占全球保险市场份额的近2／5。尤其值得指出的是，相互制保险公司特别适合于农业保险领域，在美国、法国、日本等地是作为农业体系的基础性结构而存在的。
根据国外及黑龙江省政策性农业保险的实践经验，本研究认为，黑龙江省建立政策性农业保险制度的目标应该是：在各级政府的组织和推动下，将相互制保险作为黑龙江省政策性农业保险的模式选择全面推广，建立起覆盖全省的农业保险网络，在此基础上积极拓展省外农业保险业务。
二、黑龙江省发展政策性农业保险面临的问题
（一）农业保险公司经营效益低下
一是阳光公司作为黑龙江主要经营政策性农业保险的公司，其政企没有完全分离。例如，保险公司每年都要为了减灾而动用防灾减灾设施，承担本属于政府的职能，这给保险公司增加了运营成本，而这部分成本保险公司没有从政府得到补贴。此外，农垦系统内每年要向保户补贴15%的保费，这也属于政府的职能。这些都给保险公司运营带来了负担。二是阳光公司虽然已经建立起初步的农业保险服务网络，但是还没有建立起覆盖乡镇一级的农业保险服务网络，无形中也增加了农民办理农业保险的难度，难以满足农业保险事业发展需要。三是由于投入能力不足等方面的原因，农业保险经营管理粗放，造成服务和管理跟不上，风险管控措施单一，在成本控制等方面缺乏有效措施，在精算运用、风险评估、条款制定、防灾防损、定损办法等方面的专业优势保险公司没有有效体现。
（二）政府对农业保险的支持不足
农业是一个高风险弱质产业，在没有财政资金支持的条件下，仅靠农户和保险公司自身力量，建立平抑自然风险的保障机制，是难以实现的。从美国农业保险经营情况来看，政府对农业保险的支持力度相当大，不仅提供保费补贴，而且还补贴农业保险公司的管理费用，并通过再保险分散保险公司的风险。到目前为止，黑龙江阳光公司参保农户的保费补贴机制仍没有形成法制化和制度化，还有待规范和完善。垦区内国家承担20%的保费补贴；垦区外国家还没有相关费用的补贴此外，部分地区由县级政府承担的保费补贴也很难落实，公司没有经营保障，也将没有开展业务的积极性，极易导致恶性循环，这严重阻碍了相互制保险全面推广的步伐。
（三）农民对农业保险的认识不强
黑龙江省大部分农业仍然是传统、粗放的经营模式，农业生产还没有摆脱“靠天吃饭”的现状，农民自给自足的观念根深蒂固，文化素质较低，对保险的认识模糊，造成了其参与保险积极性不高。同时，社会上对农业保险还存在着各种各样的认识偏差，甚至认为是“乱收费”。另外，在过去特殊国情下所形成“受灾靠国家，贫困靠民政，生产靠集体”的心理意识，使得部分农民一旦受灾后就想到国家和集体的救济，甚至把保险公司当作救济机构，想方设法向保险公司多要钱。
（四）农业保险缺乏规范的法律法规保障
农业是国民经济的基础，是为全社会提供公益性产品的基础产业。我国是农业大国，黑龙江省是农业大省，保持农业的稳步发展是直接关系到经济的发展和社会的稳定。然而，农业又是高风险的弱势产业，发达国家都把实施农业保险作为解决农业高风险的有效手段之一，有专门的农业保险法律、法规作保障。而我国尚未建立农业保险法律、法规体系，现行的《保险法》、《农业法》等法律都不适用或不完全适用于农业保险。回顾我国农业保险跌宕起伏的发展经历，导致低迷、萎缩的直接制约因素之一是无法可依。
三、黑龙江省发展政策性农业保险的推进路径
（一）建立和完善政策性农业保险法律制度
首先，农业保险本身是需要相应的法律、法规作为保障的。农业保险合同从签订到终止，保险业务从承保到理赔，无不受到法律的约束。由于农业保险业务的特殊性，除一般的民事法律条文外，还需要专门的法律法规来调整人们在保险活动中的关系。其次，农业保险立法可作为政府保护农业生产的有效工具。农业保险的法律法规建设是发展农业保险的前提和保障。从农业保险开展比较成功的国家来看，各国政府都很重视对农业保险的立法保护．它们对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、赔偿办法、以及政府在农业保险中的作用等都有明确的法规制度。如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等。这些法规在促进各自国家农业保险的发展中都起到了十分关键的作用。再次，农业保险立法可加强农业的经济基础地位。农业保险是分散农业风险的最佳方式，对农业经济乃至整个国民经济的发展起着十分重要的作用。只有加快农业保险的法制建设，使农业保险活动真正有法可依，才能调动保险人的积极性和增强农民的保险意识，才能促进农业稳定健康发展，才能加强农业的基础地位，为保障我国国民经济持续快速健康发展发挥其应有的经济作用．
（二）设立农业风险管理机构
发展政策性农业保险是一项系统工程，政策性很强，与一般商业性保险有较大的差别，需要有一个比较明确的政策性农业保险发展规划。否则，就会在如何解决农业再保险体系、农业巨灾风险转移分担机制等诸多关键性问题上无从下手，最终必然会制约和延缓政策性农业保险发展的进程。成立专门的农业风险管理机构，统筹规划农业保险的发展，是十分必要的。美国于1938年在农业部成立了联邦农作物保险公司，负责全国农作物保险的经营和管理。为了加强对农业风险管理，美国又于1996年专门立法成立了风险管理局，风险管理局下设10个办事处，每个办事处分管约3到14个州。但在我国，目前还没有类似的机构，在制定政策性农业保险发展规划的过程中，需要协调多个部门的关系。例如，政策性农业保险需要为促进农业产业结构调整服务，这方面的政策是由农业部和发改委制定的；而保费和管理费用补贴的投入由财政部来决定。这就要求政策性农业保险的管理机构必须具备良好的与各相关部门沟通的能力。随着政策性农业保险规模的扩大，我国应借鉴日、美等国的经验，在对全国政策性农业保险工作的协调和管理上，适时考虑设立农业风险管理机构，统筹全国政策性农业保险发展。
（三）提高政策性农业保险财政补贴力度
农业保险财政补贴方式的选择可以简单分为直接和间接补贴两种。一方面，我国农业生产水平相对落后，农民收入相对较低，支付能力较差，如果财政不给予补贴，完全靠以农业生产为主要收入来源的农民自己承担高额保费，是不现实的。因此，保费补贴是政府支持农业保险发展的一系列政策的第一选择，必须在农民投保时给予一定补贴的前提下，再考虑利用其他辅助手段来保证农民投保的参与率。另一方面，农业保险公司在经营上面临着诸如风险大、营销渠道不畅、成本过高、赔付率高、利润低等方方面面的复杂风险，会影响公司经营农业保险的积极性。因此，以保险公司作为补贴对象，财政对农业保险提供间接补贴，以提高保险公司经营保险的积极性是非常必要的。
（四）完善政策性农业保险税收优惠政策
为保障政策性农业保险计划的顺利实施，降低保险经营主体的经营成本，增强其持续经营能力，同时降低保险费率，减轻农业生产者支付保险费的负担，国家应给予政策性农业保险经营主体税收优惠政策。
（五）加强政策性农业保险的宣传普及
农业保险是一件新生事物，强化宣传，营造试点良好氛围，至关重要。如何让农户了解保费补贴政策以及如何使更多的农户有资格获得保费补贴，是进一步发挥保费补贴激励作用的关键。
四、结论
建立适合国情和省情的政策性农业保险制度，发展和完善政策性农业保险具有重大的理论意义和实际意义。大力发展政策性农业保险，可以提高农业抵御灾害事故能力，保证农业和粮食安全，稳定和增加农民收入，完善我国农业支持保护体系，积极发展现代农业。黑龙江省大力发展政策性农业保险，可以为实现农民增收，推进现代农业发展，建设两大平原现代农业示范区和实施千亿斤粮食产能工程提供有力的保障和支持。国外经验以及黑龙江实践证明，相互制农业保险有很好的发展基础，同时也是是符合黑龙江省情的农业保险模式。应该通过积极完善法律制度、加强普及宣传、提高财政补贴力度和完善税收政策等有效路径，促进黑龙江省相互制农业保险在全省乃至全国的全面推广。
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