城市化进程中失地农民安置措施研究
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作者: 吕蕾,黄玉,王大鹏,王晓峰
摘要：土地是农民最基本的生产资料，是农民的命根子，是农民就业的主要岗位和收入的主要来源，失地农民面临“种田无地、就业无岗、社保无份”现状。因此，拟对城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究，选择实用可行的安置模式，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会稳定和国家长治久安，具有重要的意义。
关键词：失地农民；城市化；安置模式
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）12-0035-02
土地是农民最基本的生产资料，是农民的命根子，是农民就业的主要岗位和收入的主要来源，土地一旦被征收或征用，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民将会成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的贫困群体，生活在城市的边缘，成为社会发展中的不稳定因素。目前，中国因城市扩展产生的失地农民有4 000多万人，有研究显示，若照目前的城市化发展速度，估计到2030年中国失地农民群体将达到1.1亿人，其中将有5 000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字有可能达到8 000万人。因此，为失地农民建立一套保障长远生计的安置模式是当前征地工作中所要解决的关键问题。本研究拟对城市化进程中失地农民安置问题进行系统的研究，选择实用可行的安置模式，探讨解决失地农民问题的对策，对于维护社会稳定和国家长治久安，具有重要的意义。
一、当前失地农民所面临的社会问题
1.失地农民生活难。土地征用后，原先失地农民的家庭主要收入来源已经减少，收入也大幅下降。原先少数从事种粮业的农民种田的效益虽然不是很好，但是这部分收入稳定，为农民提供了最低生活保障，而如今这种最低生活保障也难以保留。原先多数从事花卉业、养殖业和种植水果业的城郊型农业的农民，由于他们的土地单产值高，收入多，所以一旦失地后经济会遭受很大打击。而随着出租的房屋和门面商铺等生产经营用地的被征用，原来对于农民来说稳定的经常性收入（房屋租金和个体及私营企业收入）也就化为泡影。现在他们的生活一切都城市化了，由于生活绝对成本增加，造成他们的生活水平下降。对于部分群众年龄较大的失地农民来说，现在一些暂时性困难已经清清楚楚地摆在他们面前，由于只有农业技术，谋生技能较少，就业十分困难，家庭经济收入失去了稳定的来源，他们仅靠土地赔付维持生计，若遇子女读书、生病等事情，可能会造成其生活水平日趋困难。
2.失地农民就业难。近郊人口密度大，而就业岗位有限，竞争激烈，对劳动力素质要求普遍较高。而由于失地农民技能、文化、观念、年龄等因素的制约，使他们参与市场竞争能力差，应对市场变化能力弱，从而在严峻的城市就业竞争形势下，始终处于劣势位置，故其普遍就业率不高。面对当前就业难的严峻形势，那些年龄偏大，文化程度偏低，身体较弱的失地农民基本难以找到工作，即使是年轻力壮的能找到工作，也只是一些粗活、重活、脏活，就业几率极小。
3.失地农民保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障就会出现后顾之忧。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和养老保险的参保率更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。
4.失地农民发展难。随着中国工业化、城市化步伐的加快，征地撤迁工作涉及面广，关系到群众的切身利益，具有其特殊性和敏感性，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合症”，对失地农民的生产生活冲击很大，在住房倒迁、子女入学、就业等方面都面临着巨大的心理压力，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神，表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至有个别还参与赌博，染上不良恶习。
二、现行失地农民主要安置模式利弊分析
1.农业生产安置模式。（1）农业生产安置方式的优点。该模式环节简单，涉及的部门较少，可操作性强；安置后的农民不离土不离乡，不改变生产和生活方式，生产和生活条件也没有发生太大变化，所以该方式易于被失地农户所接受。（2）农业生产安置模式的限制不足。一是有许多征地数量很大的征地事件就无法采用该模式，二是很多地方由于土地承包三十年不变，村集体基本无机动地可以调整，也无法采用该模式。
2.重新择业安置。（1）重新择业安置优点。重新择业安置后，失地农民通过技能培训，选择适合自己的岗位就业，不但生活有保障，而且收入还会有所增加。农民满意程度高，有利于社会稳定。（2）重新择业安置不足。重新择业尽管可以解决一部分人就业，但是必须符合招工单位的用工要求，而失地农民符合条件的不多，安置面太窄。另外，如果安置企业减效，或者停产、破产，这部分被安置人员就会首先下岗。
3.异地移民安置。（1）异地移民安置优点。实施异地移民安置方式的前提条件是选择好移民地，移民保障措施要健全。异地移民安置后，失地农民生产生活有保障。农民满意程度高，有利于社会稳定。（2）异地移民安置不足。异地移民安置需要政府补贴等费用太大，因此不是每个征地项目都适用这种安置方式。
4.货币安置。（1）货币安置优点。货币安置就是按照法定的征地补偿标准一次性支付足额的安置补助费，让失地农民自谋职业。如果土地征用的补偿费用达到土地市场价值的话，实现补偿按市场价值和安置的市场化，这应当是最能够适应市场经济体制的补偿安置方式。（2）货币安置方式不足。失地农民满意程度不高。实行货币安置后，失地农民满意程度不高，不是因为安置费过低，就是因为分配不公平，上访事件频繁。货币安置模式容易形成社会不安定因素。
三、借鉴国内外先进经验，建立和完善失地农民安置模式
要进行征地安置模式创新，就必须对安置模式目标进行准确定位。借鉴国际经验，结合中国国情，中国征地安置模式目标不应简单地定位于支付赔偿或置换原有资产，解决失地农民当前收益和生存问题，而应定位于使失地农民重新就业并提高他们的生活水平，即把“可持续生计”作为未来征地安置模式的基本目标。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有的和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。“可持续生计”概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标；1995年，哥本哈根社会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了“可持续生计”对减贫政策和发展计划的重要意义。
在“可持续生计”目标下，创新的征地安置模式应能有效地克服单一货币补偿安置模式的缺陷，较好地解决失地农民当前利益和长远利益、生存与发展等一系列问题，让广大失地农民充分分享城镇化带来的文明成果。具体而言，这种新的安置模式应既能使失地农民本人及家庭得到基本生活保障，获得养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇，又能获得一定的货币补偿，有助于创业发展，同时还能获得一定的就业机会并使自身就业能力得到增强。显然，符合这种目标要求的征地安置模式，只能是综合模式，而并非单一模式。按照上述目标要求，“货币补偿、社会保障、就业服务、政府监管”四位一体的新模式应该是今后中国征地安置补偿的理想模式。在这种模式中，货币补偿是前提，没有合理的货币补偿，失地农民连基本生活也难以维持，失地就意味着贫困；社会保障是关键，没有完善的社会保障，失地农民无法解除后顾之忧，最终亦会陷入贫困境地；就业服务是重点，失地农民若不能增强就业能力，则无法获得稳定的就业机会，发展即是一句空话；政府监管是保障，若无政府科学、严格的监督管理，则合理的货币补偿、完善的社会保障、周到的就业服务便无法实现。
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[责任编辑 王玉妹]
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