城市居民最低生活保障制度问题及前瞻
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作者: 曹海涛
摘要:目前,城市居民最低生活保障运行中存在一些问题,如单靠低保制度解决城市低收入人群的贫困问题作用有限;现行制度提供单一的收入维持,不能有效解决低保群体住房、医疗、子女教育方面的需求;救助额偏低及没有区分成年人与未成年人以及老年人、残疾人、妇女等的特殊需求等。针对这些问题,提出了完善城市低保制度作用效果的有效建议。
关键词:最低生活保障;分类救助;就业取向;城市居民
中图分类号:C913.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)23-0092-02
一、建立综合性最低生活救助体系
(一)救助标准
城市最低生活保障标准的制定有三种方式:一是通过较为科学的调查研究再结合本地财政实力来确定;二是结合本地的财政实力、参照与本地发展程度相似城市的保障标准确定;三是依据本地的财政实力来确定,保障水平偏低。亚洲开发银行专家组报告指出:“如果受助家庭通过就业每多挣1元钱,就意味着他们将少得到1元钱的救助。受助家庭实际上面临的是100%的边际税率”。
鉴于此,民政部门应加强与理论界的合作,在深入调查研究的基础上,用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。指导性标准可以是“绝对标准”或“相对标准”。
此外,国际上一般有劳动能力救助对象的救助标准相当于没有劳动能力对象的2/3或3/4。对于一些特殊情况的低保对象,如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭,则适当提高标准l0%―20%。对已成年的重度残疾人,尤其是法定监护人已达退休年龄的,可以考虑将重残者单独立户计算收入。
(二)制度框架
现行制度主要提供收入支持,对于医疗、教育或住房方面的需求,则是通过与市场化方式相背离的减免方式来提供。借鉴国外的经验,可将现行制度的需求满足分成基本需要层次、扩展需要层次和附加提供层次。
基本需要层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金,大致相当于现在的低保金,但不包括医疗、教育和住房的支出。另外,要考虑按家庭人口的规模和构成来确定救助金额。在亚行专家组的报告中谈到:“在 OECD的贫困政策中,第一个成年人的比率为1,家中其他成年人和儿童的比率均为0.6。” 扩展需要层次主要包括房租、教育费用(义务教育阶段)和医疗费用(慢性病患者的门诊费用)等等。附加提供层次主要满足这方面需求:即非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费用(部分提供)等等。
(三)城乡一体
随着城市化、工业化的加快,建立城乡统筹的最低生活保障制度已成为必然。2007年我国已在农村建立最低生活保障制度,统筹考虑将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸、城乡融合;对于在城镇工作、居住一定时限的流动人口,可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。这方面的工作许多地方已经开始实施,比如,成都2008年就开始着手建立城乡一体化社会救助体系。
二、进一步加强分类救助
目前最低生活保障制度是统一按照人均发放低保金,没有区分不同家庭的保障需求, 忽略了家庭的人口数量和结构特征。相关研究揭示了家庭规模对于家庭消费的影响系数: 以三口之家为1,家庭规模为1、2、4、5 及以上时,家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98 和0.94。如日本和欧洲, 社会援助的情况取决于家庭的规模和家中是否有小孩。比如在德国, 原西德地区家庭主要成员(户主) 所获得的人均标准救济额为549马克, 其配偶所得为户主的80%, 子女根据年龄的不同, 可得到户主的50%～90%。
对于因不同的家庭结构、规模,以及家中有老年人、儿童、残疾人的情况,分类救助是有效保障的一种方式。首先,低保金应根据家庭户的规模在金额上有所区别。根据相关研究,假设1人户所需的金额为1,2―3人户则为0.8―0.85,4人及以上户为0.75―0.8。对一些特殊对象,如优抚对象、孤寡老人、残疾人、单亲家庭等则应提高生活救助标准。其次,设立针对某些贫困家庭特殊需要的附加保障,建议采用实报实销的方式。再次,对有劳动能力的贫困者,应建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式,防止福利依赖。
现行制度和实践中忽略了家庭人口类型和人口规模对于家庭消费的影响。对于一些家中有重病、重残者,有老年人或未成年人者不公平。因此,一些地区已经在探索“分类施助”。如北京市已经规定,下列人员按本市当年城市低保标准上浮10%享受救助:“三无”人员;享受城市低保待遇的老归侨和因公致残的返城知青;享受城市低保待遇和生活困难补助的70岁以上老人;享受城市低保待遇的16岁以下儿童、中小学生(含16岁以上在读);享受城市低保待遇的重残人和家庭月人均收入低于本市当年最低工资标准、高于本市当年城市低保标准的,具有本市正式非农业户口,持有残疾证、生活不能自理的重残人。
三、与积极的就业、再就业相结合
国际上贫困群体救助的新趋势是工作福利制,其核心是不参加工作就不能得到福利。具体做法是:第一,法定工作要求。在大多数国家,传统失业人群领取失业金从需要经过的“工作验证”,已经扩展到社会福利及社会救助的更大范围。如在美国,6岁以下孩子的单亲父母被要求每周至少工作20小时,才能得到足额的津贴。第二,实施税收减免政策,鼓励再就业。工作福利政策通常对找到工作的人实行收入税减免,以鼓励再就业。美国实施了《美国收入税减免法》,为低收入家庭提供帮助,保证他们的工作收入高于原来领取的福利金。
借鉴国外经验有助于低保制度的理论研究和工作实践的开展。应该实施“积极的劳动力市场政策”,不但强调“无责任即无权利”,更应该强调个人的发展和社会各种组织对受益者的培训,以提高他们进入劳动力市场的能力。
在实践中,现行低保制度的单纯生活救助色彩将逐步淡化,而生活保障与促进就业相结合的色彩应该得到强化。上海市推出了低保家庭中有劳动收入人员“就业补贴标准”, 在现在低保人员就业抵扣标准每人每月100 元的基础上进行较大幅度上调, 而低保人群出现净减态势, 首先,得益于市政府实施的“万人就业项目”, 让不少低保家庭中有就业劳动能力的人找到了工作岗位;其次, 最低工资和最低养老金标准的提高, 也让一些困难群众不再享受政府救济, 为了进一步鼓励低保家庭中有劳动能力的人员积极就业, 上海市将从政策上加大引导失业、无业人员就业自救, 将原低保家庭中有劳动收入人员基本生活费抵扣标准与低保标准的差额部分改为“就业补贴标准”, 加大补贴幅度, 鼓励就业。
四、城市低保呼唤和催生专业的社会工作
社会救助管理的专业化、职业化,是现代社会救助工作的发展方向。发展专业社会工作教育,加强管理人员的培训,实行社会工作职级制度、社会工作人员持证上岗等措施,是目前西方发达国家在社会救助领域通行的做法。
城市低保的日常管理与服务工作直接由街道与居委会的干部承担,目前,大多数低保管理人员文化水平不高,对低保制度及政策的认识与理解粗浅,缺乏相关的专业知识与技能,政策执行水平比较低。不少管理人员在认识上存在误区,如对低保对象抱有歧视、轻视、反感的情绪。因此,提高低保管理人员的文化水平,加强专业化培训,是目前低保管理工作的当务之急。此外,街道与居委干部们往往身兼数职。
相比之下,香港综援制度的管理人员专业化水平非常高,他们专职负责综援项目,不兼顾其他社会救助业务。中上层管理人员的文化水平与专业水平均比较高,大都有大专以上的教育程度。同时,香港的社会救助专业人员与国外同行交流密切,吸收国际社会的先进经验和技术。在操守方面,对办事人员贪污或者滥用权力的行为也有相关法规加以检控。特别是注册社工直接介入综援个案,更提升综援管理的专业化水平。目前我国已经实行社会工作职业职级考试,上海市对社会工作人员实行持证上岗,广州市东山区对全区的居委会干部进行社区工作资格培训,要求全区社区工作者持证上岗,这些都是有益尝试。
总之,城市低保制度的创建标志着中国城市社会救助的转型,标志着中国的救助从人道向人权转变,从道义性救助向制度性救助转变。应该学习和借鉴国外或香港等地的社会救助经验完善我国的最低生活保障制度。
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