和谐社会构建中NGO治理的比较优势分析
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作者: 张义之
摘要:面对构建和谐社会这一新的历史命题,单靠以利益交换为基础的市场经济手段和以强制为特点的政府行政手段都不能解决。政府和市场都在现实中证明了其存在着种种难以克服的弊端,表现为“政府失灵”和“市场失灵”。而NGO不但可以有效的弥补这两种失灵,同时还有着两者所不具备的比较优势。
关键词:和谐社会;非政府组织;比较优势
中图分类号:C912 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)20-0239-02
现代意义上的和谐社会思想出现于西欧资本主义初期,那正是从传统社会迈向现代社会的转型期。从传统社会向现代社会转变,在人类历史上具有划时代的意义,由此所造成的社会转型,无疑也是人类历史上最深刻、最剧烈的。在社会生产力疯狂发展的同时,也给人类带来了巨大的痛苦和灾难,使社会一度处于混乱之中。托克维尔通过对法国大革命的观察发现,经济越是繁荣,政治自由越能在一些地区获得广泛基础,这些地区的不稳定特征就越突出。而中国改革开放的三十年所带来的剧烈的社会变迁与当年西欧的情况有一定的相似性,都表现为经济飞速发展的同时伴随着诸多的社会问题。针对这些问题,党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的战略思想。
面对构建和谐社会这一新的历史命题,传统的治理主体政府和市场需要承担各自的职责――转换职能以求解决这些社会问题,达到社会的和谐。但世界各国特别是发达国家的经验证明,我国当今出现的社会问题作为深层次的危机,单靠以利益交换为基础的市场经济手段和以强制为特点的政府行政手段都不能解决,只有通过社会管理体制创新,才能从根本上解决这些市场和政府不能解决的问题。
一、传统治理主体面临的困境
从传统农业社会向现代工业社会转变的现代化历程作为世界历史进程中的一部分,是一个系统的、不可逆转的过程,非政府组织正是这一进程的产物。莱斯特・萨拉蒙指出:“我们处于‘全球社团革命’之中,组织化的民间志愿行为、处于国家和市场领域之外有组织的公民行动大规模兴起。我确信这是20世纪晚期具有重大意义的特征,其影响不亚于19世纪晚期民族国家的兴起。”[1]经济的发展、科学技术的进步、人的需求层次的提高以及政府观念的转变等等因素都为非政府组织的兴起创造了条件,使得这一历史悠久的民间自助形式得以演变成为政府与市场之外的另一种资源配置方式。
政府与市场的失灵理论最初是由美国经济学家伯顿・韦斯布罗德于1974年提出的。该理论从公共物品角度解释了一个社会为什么还需要有非政府组织的原因,这一理论的出发点是政府与市场的关系。我们知道,在现代市场经济条件下,政府与市场是推动社会可持续发展的重要力量,但两者均存在各自的缺陷。
根据萨缪尔森、布坎南等学者的相关理论,可以将产品或服务分为纯公共产品、准公共产品、私人产品,还有介于准公共产品与私人产品之间的俱乐部产品。依据经济学的资源配置效率分析,这些不同性质的产品或服务应分别由不同性质的部门即政府、市场和非政府组织分别提供,才能做到资源配置的最优效果。传统的国家与社会两分法使人们倾向于认为公共物品由政府来提供,而私人物品由市场来供给,公共政策对于私人领域的问题无能为力,而市场难以有效提供公共物品,这就是所谓的“政府失灵”与“市场失灵”。[2]然而,现在人们已经逐渐认识到,很多时候不但政府无法有效地提供公共物品而且市场在提供私人物品时也存在缺陷,这就是所谓的“双重失灵”。非政府组织的兴起正是由于现代制度下的“政府失灵”与“市场失灵”形成了一个巨大的“需求空白”空间,即这部分的公众需要无法得到全面满足。
以凯恩斯为代表的福利经济学理论的出现改变了自由竞争理论的出现,改变了自由竞争理论的主导地位,他们致力于分析市场缺陷,回答国家干预的必要性。为弥补市场经济的缺陷,现代市场经济国家的政府在社会生活中扮演着公共物品的提供者,社会财富的再分配者,市场秩序的维护者和宏观经济的调控者角色。但无论是我国曾经采取的“计划经济”还是美国以“罗斯福新政”所秉承的凯恩斯主义是在特定的时代背景中产生并解决了特定问题之后面临新的问题时显得力不从心,暴露出了诸多弊端。在现代市场经济条件下,市场机制难以解决的许多复杂社会问题,单靠政府来解决是很难奏效的,而且政府在所能提供的公共服务方面也存在缺陷。美国当年所奉行的“凯恩斯主义”逐渐被“新自由主义”所取代,政府又开始回归传统,成为了“小政府”。同时,以英国撒切尔夫人开展的公共事业市场化改革为代表,很多国家又开始了轰轰烈烈的“新公共管理运动”。这些变化都说明了单纯依靠政府来弥补“市场失灵”是不切合实际的,其带来正是“政府失灵”。比如,政府官员的自利性、官僚机构臃肿、官僚主义等诸多问题却因为政府机制的内在缺陷而难以克服。
政府与市场作为传统的两大治理主体,都具有自身无法克服的弊端,表现为“政府失灵”和“市场失灵”。世界各国政策的不断变化正说明了政府与市场关系的不断变化,都试图找到一个政府与市场的完美的平衡关系。但这个完美的平衡关系单纯依靠两者是无法维系的,必须有新的主体介入,这就是非政府组织。在和谐社会的构建中,由于“政府失灵”与“市场失灵”所造成的诸多社会问题,必须要依靠NGO来帮助解决。
二、NGO在和谐社会构建中的比较优势
比尔斯和格伦内斯特认为,与其他部门的机构相比,NGO的比较优势在于它们特别含糊且混合的结构使其能够克服由主权-代理关系错位、中间选民不愿意、政治家发给下属的信息不明确、市场缺乏兴趣等因素造成的问题。也就是说,所谓的“比较优势”在于“特别含糊且混合的结构”。 [3]
具体来说,NGO相对于政府与市场这两大主体,具有以下的独特优势:
(一)民间身份的优势
NGO相对于政府具有草根性质,相对于市场具有公益性质,使之更容易贴近公众。NGO与社会公众在服务上能够更具有针对性地满足各种需要,在心理上更与公众接近,更能取得公众信任。NGO往往是由具有强烈使命感的人发起的,其成员和支持者也是对该事业具有爱心和奉献精神的人,他们对组织具有强烈的归属感和使命感。这种优势是其他任何组织都无法比拟的,能够推动成员勤勉工作,为了事业而自愿奉献,不计报酬。这可以提高服务质量并降低运营成本,与公众建立良好的公共关系。与营利组织唯利是图、利欲熏心和对政府组织死板和官僚作风的评价相比,公众对NGO更加信赖。特别是诸如“中华健康快车基金会”的医疗服务,“阳光宪道”的法律无偿援助,“中国扶贫基金会”的小额信贷服务,青基会的“希望工程”提供的教育援助等,都是以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象的。NGO的民间身份使之更贴近民众,能更好的与民众沟通并获得民众的合法性认同,这是其获取社会资源的重要前提。
(二)成本优势
从上文的表格,我们可以看到NGO的核心财源税收(政府资助)、捐款(私人捐款、企业捐款)和收费(服务收费),相对于政府和市场来说更加的多元化。NGO能够充分的发动社会的各种资源,能有效的降低运营成本,减少政府财政负担。同时,NGO的志愿性质也使其除了少部分保证运转的管理和工作人员外多为不计报酬的志愿者,有效的节省了开支,降低了成本。
此外,根据诺贝尔经济学奖获得者科斯的交易成本理论来分析。NGO这种非正式制度是基于社会网络和组织成员间的长期互动所形成的规范、惯例、信任和意识形态等人类行为的非正式约束规则,是一种组织的社会资本。它内化于行为者思想意识当中,约定了交换的原则,厘清了人们的社会义务和权利,其实施不需要外在组织的干预,可以自我实施,因而可以极大地降低有关集体行动的交易成本。首先,非政府组织内的群体网络有利于降低交易的信息费用。在这个网络中,人们长期交往、相互了解,可以省去大量的搜寻过程,因而关于交易对象(商品或劳务)的信息搜寻费用要比通过市场搜寻低。其次,非政府组织成员的共同价值观有利于降低集体行动契约的实施成本。非政府组织的成员通常归属于同一个群体网络,分享了某种共同的价值观,这无疑会大大降低契约的执行成本,提高集体行动效率[4]。
(三)灵活性优势
一般而言,政府部门和市场部门都会受到严格的法律法规的限定,所以,它们的行为模式是确定的或者说是刻板的、固化的。虽然不能说没有弹性,但范围应该很小。而NGO的行为模式可以表述为,从比较接近行政化到非行政化,从比较接近市场化到非市场化,其弹性的范围很大。这就是比尔斯和格伦内斯特提到的“模糊性”所在。政府的“官僚科层制”限制了政府行动的自由,容易导致官僚主义、文牍主义、行为僵化、反应迟缓。而NGO则行动更方便,反应更迅速,因此,能更好地适应环境的变化。这种灵活性可以促使其能更好地满足社会成员对公共物品多元化的社会需求,从公共管理视角看,可以提高公共管理的回应性。
(四)专业性优势
NGO的志愿者往往都是在相关领域的工作人员,甚至是专家。比如,世界知名的“无国界医生”组织,其构成人员往往都是世界各国的医疗专家。包括我国针对弱势群体法律援助的“阳光宪道”也是由专业的法律学人士组成。专业化的背景,使NGO在工作中更加得心应手,更具有效率和效能,特别是相对于非专业的组织及其工作人员,更容易让公众满意。
参考文献:
[1] 何增科.公民社会与第三部门[M].北京:中国社会科学出版社,2000.
[2] 吕红梅.“市场失灵”与“政府失灵”述评[J].现代商贸工业,2009,(11).
[3] 格伦内斯特.英国社会政策论文集[M].苗正民,译.上海:商务印书馆,2003.
[4] 赵祥.一个关于非政府组织的交易成本分析框架[J].前沿,2009,(8).
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