关于农村土地承包经营权流转的研究综述
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作者: 董金平
摘要:随着中国经济的发展,农民不再完全依附于土地经营。从20世纪80年代开始,由于土地承包制度的实施以及农村剩余劳动力的大量转移,农户之间开始了自发地进行土地流转,到现在已经初具规模。土地流转能否规范有序地进行直接关系到中国农村今后的发展。很多学者都对这方面进行了研究,综述了近年来国内学者在土地流转方面具有代表性的研究成果,并提出了对土地承包经营权流转进行马克思主义理论建构的想法。
关键词:土地承包经营权流转;法学研究;经济学研究;社会学研究;马克思主义理论
中图分类号:F332.211文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0044-02
一、关于农村土地承包经营权流转的法学研究
通过认真搜索,笔者发现法学界对土地承包经营权流转的研究主要集中在产权制度上。现代经济学认为,所谓产权,是指有关某种资源的一切权利总称,主要包括所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权。学者们一致的观点是中国现行的农地产权制度存在诸多缺陷,导致中国农村土地承包经营权流转市场不畅。主要有以下几种解释:
1.集体土地所有权主体不清问题。大多数学者都提到了中国集体土地产权主体不清的问题。中国农村的土地归农民集体所有,这在《宪法》等重要法律中都有明确规定。但“集体”指哪一级,法律规定较为含糊[1]。保障农村集体产权的稳定性,就要确定“谁”真正拥有土地,并明确其权利义务。有学者提出,以最低一级集体组织作为土地集体产权的主体有助于密切关注土地的人作出关于使用权的决定。因此,明确村民小组作为集体土地产权的主体是比较稳妥的选择[2]。也有学者指出,村民小组虽然在名义上拥有大部分农村集体土地,但随着其准行政职能及法人地位的弱化,其相应权益难以得到有效保障。而村民委员会虽然是基层群众性自治组织,但随着它对土地经营权和管理权的强化,已出现取代村民小组行使土地所有权的趋势。这种以准行政权取代土地所有权的现象,极易引发利益矛盾和侵权行为。因此,明晰集体土地所有权是稳定土地承包关系的前提[3]。
2.土地承包经营权的法律属性问题。学界对土地承包经营权性质的确定主要集中在物权说和债权说两种。物权是指权利人在法定的范围内直接支配一定的物,并排斥他人干涉的权利,是绝对权、支配权。债权是指债权人享有的请求债务人为特定行为的权利,无排他性。而不管是持物权说还是债权说的学者都能从现有的政策和法律中找到依据。
也有学者指出,土地承包经营权无论是按物权还是按债权来界定,都存在局限性。因为如果按债权处理,农户与集体的关系就是承包合同,集体有干预农户生产经营的过多权利,不利于维持农户的生产积极性和土地承包经营权的流转。但如果片面强化土地承包经营权,集体土地所有权即成“空壳”,从而动摇了农地集体所有的性质。而且社区将不能有效地调整土地,不利于农村社会稳定[4]。笔者也赞成这种提法。
2007年通过的《物权法》明确规定承包土地经营权是由土地所有权派生出来的一种用益物权,是使用人对承包土地占有、使用、收益的权利。这对促进农村土地流转和维护农民利益都有巨大意义。但农村承包土地经营权同时也是一种限制性用益物权。比如集体土地使用权的主体是社区集体组织的成员;土地使用权人必须对国家、集体承担其义务;以及为了公平分配土地利益和防止土地兼并,对农户拥有土地的最高面积加以限制等等,以防止片面强调物权性质而带来的问题。
二、关于土地承包经营权流转的社会学研究
社会学者们对土地流转的研究,主要集中在土地承包经营权流转中存在的问题及对策研究,对于健全中国农村土地承包经营权流转市场具有借鉴意义。
1.农村社会保障问题。目前,由于农民基本被排除在社会保障体系外,视土地为自己的最后一道生活安全保障,宁可撂荒弃耕,也不愿意放弃农地承包权。有学者就指出,土地对于农民发挥的保障功能远大于其生产功能[5]。因此建立农村社会保障机制是健全土地承包经营权流转市场的一个重要因素。2009年9月1日,国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,标志着全国新农保试点工作正式启动。新农保由政府对参保农民缴费给予补贴,并全额支付基础养老金,表明国家将对农民老有所养承担重要责任。这无疑对解决农村社会保障问题具有历史意义。
2.政府职能的问题。政府在土地流转过程中要明确其职能。有的学者将其归纳为:宏观管理和微观服务的职能。即充分尊重农民的土地流转主体资格的基础上,通过切实改进政府对农地流转的社会管理和公共服务,建立一个与农村生产力水平相适应、与农村发展要求相协调、与农民承受能力相符合的农村土地流转社会管理和公共服务体系[6]。
3.剩余劳动力就业问题。在对农村土地承包经营权流转存在的问题进行分析时,有学者提出就业问题是土地承包经营权流转后农村居民面临的又一难题。一方面,农民自身素质不高,使他们放弃土地经营权后很难适应市场竞争。另一方面,当地政府缺乏对农村劳动力转移有效的引导和扶持。此种情况下,首先,要从提高农民素质和技能方面入手,加强失地农民的劳动技能培训,使他们适应就业市场的需求。其次,政府要利用引导性政策,鼓励农民就业;努力拓宽农民的就业渠道,积极关注农业产业化在吸纳劳动力就业方面的重要作用[7]。
三、关于土地承包经营权流转的经济学研究
学者们对健全土地承包经营权流转的经济学视角主要集中在金融、财政政策支持等方面以及农村土地流转的动因分析。
1.土地承包经营权流转需要金融、财政政策支持。有学者从效率与公平的角度论证了金融制度对土地承包经营权流转的约束,指出土地的交易往往需要大量资金,资本市场和信贷市场发育不完善会使潜在的土地交易者只能借助于自有资本,这就可能会使土地交易仅限于那些有大额资金的个人,结果获得土地的通道被大大限制,有失公平。另一方面,由于信息不对称也无法清楚地判断获得土地的人是否是最有效率的进入者,因而有失效率[8]。
也有学者认为,只有土地产权资本化以后,金融介入农业的条件才算成熟。中国目前农业市场化发展未达到这个阶段。我们目前要做的就是肃清一切阻碍农地产权货币化的制度障碍,具体就是:理顺农地产权关系;构建中国农地金融制度;促进农地市场化等[9]。
对于土地流转财政政策的支持,学者们基本达成了一致。即通过国家财政政策的综合运用对土地承包经营权流转起到推动作用。
2.农村土地流转的动因。中国农村当前的土地制度是以家庭联产承包责任制为基础,统分结合的双层经营体制,那么为何要提出健全农村土地承包经营权流转机制呢?学者们的解释主要集中在以下几个方面:
很多学者都指出家庭联产承包制在发展现代农业过程中逐渐暴露出了其存在的缺陷。比如农业规模化生产与小农户单个经营的矛盾;农业大市场变化与小农户经营风险的矛盾;市场运作效益最大化与小农经营效益趋小化的矛盾等等。这些都成为加强农村土地流转的动因[10]。
还有学者是从内在动力与外在压力两个方面来解释农村土地流转的动因的。首先,取得规模化经营带来的许多优势是土地流转的内在动力。其次,中国人多地少,无论从横向还是纵向比较,都具有进行土地流转的外在压力[11]。因此,在坚持以家庭联产承包责任制为基础,统分结合的双层经营体制,以确保农村稳定的基础上,从中国农村的实际出发,健全农村土地承包经营权流转市场,以实现邓小平同志所说的“第二次飞跃”,是十分必要的。
四、简要评述
土地问题是三农问题的关键所在,而三农问题又是中国实现全面小康社会的重点和难点。因此,能否解决好土地问题关系到中国全面建设小康社会目标的实现。当前学术界对农村土地制度进行了众多探讨。关于土地流转的文献也很多。如上所述,这些文献从多角度、多方面、多学科领域对这一热点问题进行了探讨。但是总体来说,目前的研究主要集中在对土地承包经营权流转的现状,包括土地承包经营权流转的形式、存在的问题以及对策的研究,以及流转的动因的分析上。而对农村土地承包经营权流转的理论研究比较少,即使有也是从法学和社会学的角度进行的分析。以马克思主义相关的土地理论进行研究的可谓凤毛麟角。因此,笔者认为对农村土地承包经营权流转进行马克思主义理论的相关建构,给土地承包经营权流转以理论支撑是十分重要和必要的。
参考文献:
[1]张红宇.中国农村土地产权政策:持续创新――对农地使用制度变革的重新评判[J].管理世界,1998,(6).
[2]韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界,1999,(3).
[3]艾建国.对稳定和完善农村土地承包关系的若干思考[J].中国农村经济,2000,(12).
[4]张红宇.中国农地制度变迁中的法律制度建设[J].改革,2002,(2).
[5]赵锡斌,曾若冰.中国农地生产功能和保障功能状况的调查与思考――兼论农地经营体制的创新[J].江西财经大学学报,
2004,(2).
[6]刘启营.健全农村土地流转市场的困境与政府行为分析[J].安徽农业科学,2009,(9).
[7]孔祥利.促进土地流转亟待建立健全农村就业与社会保障制度[J].领导文萃,2009,(2).
[8]《中国农户承包地使用权流转的实践与政策建议》课题组.农户承包地使用权流转的约束条件及对策建议[J].宏观经济研究,
2004,(4).
[9]王选庆,彭小辉.农村土地流转:实物流转还是价值流转[J].贵州财经学院学报,2007,(3).
[10]方立明.规范农村土地流转推进新农村建设――以温州市龙湾区农村土地流转为个案[J].中共浙江省委党校学报,2008,(3).
[11]王华春,唐任伍,赵春学.引导土地流转 增加农民收入[J].南京社会科学,2004,(9).
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