城市黑车治理的制度经济学分析

来源:用户上传      作者: 毕圣洁

　　摘要：以制度经济学的方法，对城市黑车现象中折射出的问题进行分析与探讨，从市场基础出发，通过简单博弈模型的构建分析黑车经营与管理背后的利益角逐，指出该领域内存在的政府规制俘虏，并针对政府规制的局限，提出从制度构建角度出发，更多运用公共选择的方式，赋予利益表达以制度化的渠道以达成对城市综合性问题的有效治理。
　　关键词：黑车管理；利益博弈；规制俘虏；制度建构；城市
　　中图分类号：F127
　　文献标志码：A
　　文章编号：1673-291X(2009)33-0147-02
　　
　　随着城市化进程的推进，出租车业的公司化经营模式以及黑车现象，已成为出租车业经营管理体制改革的两个关键问题。如何面对和解决这两个问题，不仅会决定未来出租车业的体制和模式，也会对类似行业的改革产生启示和影响。
　　
　　一、有利可图：“黑车”逆制度存在的市场基础
　　
　　据有关部门统计，截至2006年上半年，上海公交“黑车”不少于400辆，而出租“黑车”大约有2万辆，几乎是正规出租车的一半。而在北京，同年黑车达7.2万辆，已超过正规出租车的数量。依照市场经济资源配置作用，在没有足够市场空间与潜在利润的情况下，如此大规模的市场是难以长久维系的。显然，卖方市场的现状与个体的理性选择促成了黑车的逆制度存在。
　　1　“黑车”源于市场需求。出租“黑车”主要分布在正规出租车不愿意光顾的区域，出没于市内公交线路的清晨时段和大间隔时间以及公交与地铁末班车不衔接之间。城市客运供不应求的卖方市场使得黑车获得了不合法体制外的“合理”存在。随着城市功能的结构调整，郊区人口密度将进一步增长，人员流动更为频繁，若现有城市客运体系无法填补这一卖方市场，那么用于短途接送的“黑车”将继续成为市民出行的选择之一。
　　2　违法经营利润可观。上海市政协委员朱建国实地调查后发现，以1个工作日为例，一个普通的哥需上缴的“份子钱”一般是380元。汽油费是220元。此外，他还必须每月上缴管理费500元，基本保险费120元。按作一休一算，一个的哥每月上缴费用总数为9620元。每天要赚640元才能“保本”。而要拿到3000元月报酬，司机每天的指标至少是840元。因而，对于的哥而言，每天的实质收入可能只占总收入的20％左右。反观黑车，首先黑车的车辆成本极低，上海郊区“黑车”的主力车型为经济适用型车或淘汰车型，新车不超过4万元，有些二手车仅几千元，而且这些车普遍油耗较低。其次从运营成本看，这些“黑车”牌照费用几乎为零，又规避了绝大部分税费和管理费用，相较于合法运营而言，其运营成本完全可以忽略不计。
　　
　　二、多方博弈：“黑车”背后的利益角逐
　　
　　该博弈模型中，博弈的参与者分别是政府职能部门、正规运营公司与黑车经营者、乘客四方，在四方的目标函数都是追求自己利益的最大化的前提下，其相互间的博弈关系表现为：第一，职能部门和正规运营公司之间是一种和谐状态的博弈图式。政府所设置的市场准入门槛能够保证正规运营者在市场中取得足够的利润空间，而反过来，后者通过纳税的方式将其利润的一部分转变为前者的实体收益。第二，正规运营者和黑车经营者之间是纯粹冲突的博弈图式。一方利益的最大化建立在另一方利益最小化的基础上。第三，政府职能部门和黑车之间的关系较为复杂。对于政府部门而言，与黑车经营者之间是冲突或者合作并非必然导致其实际收入的上升；对于黑车经营者而言，被纳入合法体制意味着经营成本的必然上升，而选择冲突需要面对的罚款则是非必然风险。因此，在政府“联盟者”――正规经营者――的利益所遭受的损害不至于影响政府财政收入的情况下，基于“理性人”假设，政府和黑车经营者均倾向于保持冲突现状。这也就解释了为何对于黑车的打击呈现明显的波段性的原因。最后，乘客作为消费者，并无须承担黑车经营者违规经营的风险成本，加之其目标函数始终是“价廉物美”，因此当黑车能够提供合法交通工具所不能提供的服务或价格优惠时，作为理性人的乘客倾向于认可黑车的存在。
　　利益多元化迫使现代社会中的各利益主体之间始终就各自利益的定义和定位进行着多方位、持续性的博弈。诺思认为制度变迁的过程实质就是在这种自身利益最大化驱动下所进行的谈判，并最终建立新规则的过程。黑车存在的原因揭示了在个体逐利型为主导的资源配置体系中，黑车同现有体制间的冲突与矛盾是市场制度不断发展与个体理性日益成熟的产物，而黑车问题的屡禁不止则是多方仍然未能通过博弈达成均衡结果的表现，即既定的制度安排无法使人们获得一种满足状态。在上述博弈中，政府作为无可厚非的制度博弈的主导方却在最终的博弈结果中使自己处于一个极其尴尬的位置。理想同现实的反差激起对规制效用的反思。
　　
　　三、规制俘虏：对政府规制效用的质疑
　　
　　出租车在整个城市公共交通系统中需要占用城市中极为紧缺的道路资源，加之其运送效率要远远低于其他公共交通工具，这一特殊定位决定了，政府对出租车的数量进行管制必要性与合理性。但现实中竞争市场的协调控制功能被削弱、交易成本的上升等客观现象表明当前出租车特许经营权这一制度并未有达到既定的检验标准。这里面就暴露出规制俘虏的问题。规制俘虏是指立法者与执法者均被产业所俘虏，因而确立政府规制的立法机关或政府规制机构谨代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。该理论认为，政府规制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊利益集团寻租的结果。
　　黑车问题中，政府行动的失效，不仅反映出当前政府规制中政府价值取向上的偏差，也暴露出了非市场领域中的政府客观存在的缺陷：第一，组织内在性对组织目标的影响。体现在行政设租――市场主体寻租的交易中，规制机构利用自身“买方垄断”的优势地位从而以机会主义方式行事，向市场主体设租以便进行权钱交易。第二，“不虞效应”难以规避。政府作为国家的组织形式，是社会中少见的大型制度化组织，其运行结果很难预测。为修正市场缺陷，政府每通过规制试图缓解个体理性与集体理性之间的冲突却往往会在公共政策之外的领域中遭受无法预料的副作用。第三，分配不公导致特权。非市场领域试图通过重新分配来克服市场带来的不平等，但重新分配的公共政策并非必然的平等。社会生活中行政主体偏向于受管制团体，而普遍地对未经组织的利益缺乏回应。这就为滥用职权提供了机会。综上，规制俘虏理论对规制的定义虽然具有片面性，但我们必须承认政府规制的缺陷正如政府规制的必要性一样都是显而易见的。
　　
　　四、制度构建：走出规制困境
　　
　　诺斯把制度定义为社会的博弈规则。当现状出现不平衡时就必然要重新寻找制度的均衡点。具体到黑车问题上，就是要打破现行制度的低效率状态。这就要求政府：
　　积极推动行政结构由传统的封闭型、自制型向回应型转变。为寻求以对话方式表达诉求和解决问题的利益群体畅通渠道，为政府规制过程提供一个开放的结构与理性对话的空间，让行政主体与相对方自由而充分的进行信息较量，让政府规制由谈判和博弈过程中产生，达成一种基于合作、合意的最优均衡，建立可持续的对话平台，并以制度形式加以确定。让原本传统的行政主导型转向“论证一商谈”型。更多地通过谈判和博弈回应社会的需求，实现社会合作的局面。
　　通过制度构建消解个体理性与集体理性的反论并抑制行政机会主义。要通过行政法制度丰富和创新保证政府规制能力在抽取社会资源、控制市场冲突、维持公共安全等诸方面协调发展，尤其要能通过制度创新保证政府规制所担负功能的适应性和合法性，随着社会环境的变化而维持社会成员对政府规制的认同。应允许并鼓励有相同利益诉求的个体通过自己的组织和政府或其他组织建立制度性对话，以制度性的对话机制缓解可能因缺乏对话渠道而造成的非制度性表达对正常公共秩序的负作用。这就要求政府转变执政思路，宽容并培育温和、理性的民间组织，让它们有序地释放诉求。
　　
　　[责任编辑　陈丹丹]

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