我国地方政府债务问题研究
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作者: 杨亮 曹伊
摘要：不断蔓延的欧洲债务危机，加重了世界各国对政府债务问题的担忧，世界各国政府都开始调整政府债务水平及时建立有效的风险防范机制。近期中国地方政府的债务问题，同样引人关注，尽管我国法律法规对地方政府举债限制比较严格，但这并不意味着地方政府债务没有风险。随着我国GDP快速增长的同时，地方政府债务水平也在不断提高，地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定。事实上我国地方政府通过公开或隐蔽渠道，直接或间接地举借了大量债务。未来一年将是我国地方政府债务偿还的高峰期，在某些局部地区地方政府债务风险已经显现。通过分析中国地方政府债务规模和现状，提出建设性化解我国地方债务风险的对策。
关键词：地方财政；风险化解；债务风险；地方政府债务
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：1672.3198（2013）04.0037.02
自2007年金融危机爆发以后，很多国家都深深陷入政府债务危机当中，欧洲甚为严重，现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机，近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高，但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定，地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现，一些个别地方地方政府债务存在较高风险，制约了地方经济发展。
近年来，我国地方政府债务增长速度较快，尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明，地方政府合理举债能够加快经济发展，促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源，为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时，部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配，不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案（草案）》二审通过，在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案，明确规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债，以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因：不合理的财税制度；投融资体制不健全；地方政府债务监管机制滞后；不科学的政绩考核助长了盲目举债等。
1我国地方政府债务现状
20世纪80年代后，我国实行改革开放政策，进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求，财政开始出现赤字，政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前，我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后，国家规定了财政部不得向中央银行透支借款，政府财政赤字只能通过发行国债弥补，由此导致债券发行规模的迅速扩大，1994年突破1000亿元。2000年后，国债发行速度进一步扩大，与此同时，地方政府开始发行债券，并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年，国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面，据中国人民银行统计，2010年地方政府债务规模已超过5万亿元，约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件，公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。
资料来源：中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。
2我国地方政府债务形成原因
2.1地方财政收入不足
近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长，但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类：税收收入和非税收入（含政府性基金收入）。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来，国有土地出让收入增长极为明显，2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理，土地出让收入明显减少，政府财政收入就会明显减少。例如，大连市2011年的土地出让金收入为499亿元，比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿（2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元）土地财政的大连市来说，2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是，债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告，截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元，接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。
2.2地方政府融资平台不完善
地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资，目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。 2.3地方政府盲目举债缺少有效监管机制
地方政府债务资金监管不力，部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题，部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题，降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主，但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上，没有很好规划资金的使用，同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重，验资后注册资本全部转出。例如，辽宁省184家融资平台公司中，超过三分之一存在注册资本不实等问题，涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。
3我国地方债务问题解决对策
3.1完善地方税收制度
解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入，控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理，还可以进一步放宽地方政府税收的权力。
3.2加强地方政府融资平台
规范地方政府融资平台，防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定。例如，近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。
3.3完善地方政府债务风险监管机制
规范管理地方政府债务，控制债务余额。建立地方政府债务风险机制，建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定，构建科学合理的债务融资渠道；建立严格举债程序，控制地方政府举债规模。例如：2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动，但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。
地方政府债务不同于企业债务，企业债务出现问题，投资者要自己承担风险，可以通过破产程序消除企业债务，而地方政府债务出现问题，地方政府不能破产清算，最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平，推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线，借鉴外国管理办法。例如，美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%，联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月，美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底，债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约，2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要，适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围，可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况，尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长，使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。
参考文献
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