浅谈我国政府绩效审计
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作者: 郭振华
我国目前还处于社会主义的初级阶段,尚未完全建立集中、统一、透明的公共财政制度。政府财政支出还不够规范,预算支出单位的效益、效果观念有待加强。通过建立健全政府绩效审计制度,能够加强对政府财政支出进行监督,揭露被审计单位存在的问题,促进被审计单位加强自身管理,推动公共财政体制的改革,规范秩序,提高公共财政支出绩效,确保国家职能正常发挥,保障国民经济和社会健康发展。
一、政府绩效审计的涵义
政府绩效审计是指专职机构和人员对政府部门为达到或超过既定标准或要求在实现的手段和方式方法是否在一定程度上良好地实现了投入与产出的经济性,自愿利用的效率性以及实现目标的效果性,最终寻求改进途径,真正实现政府在社会活动中的增值服务。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源,及考量支出是否节约,在适当考虑质量的前提下尽量减少投入资源的成本。效率性是指投入与产出的关系,考量支出是否讲求效率,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出。效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。
二、政府绩效审计的基本内容
从政府绩效审计的评价层次分析,可以将我国的绩效审计划分为以下内容:公共部门绩效审计、公共项目绩效审计和公共资源绩效审计。
(一)公共部门绩效审计。整体层面评价,即把政府或政府部门履行职责的绩效状况作为审计内容,称之为公共部门绩效审计。它所评价的内容可以涉及到该公共部门的以下方面:政府部门运转过程中对人、财、物资源的消耗利用状况;政府部门的公共事业规划能力;政府部门对公共事业的监管能力;政府部门对公共事业的约束制度和法律法规的选择与制定能力;政府部门从事公共管理活动方法的科学和先进程度;政府部门工作人员的基本素质,等等。
(二)公共项目绩效审计。重点层面的评价,即评价政府履行政府责任的履行绩效。把政府对公共投资领域的为公民服务的投资项目作为审计内容,称之为公共投资项目绩效审计。如,市政基础设施工程、水利建设工程,等等。它所评价的内容涉及到了对于每一项政府投资项目,政府部门是否能够合理规划公共项目建设,能否经济、节约地投入公共项目的建设资金,能否充分有效地实现公共项目的经济效益、社会效益、环境效益等。
(三)公共资源绩效审计。单项层面评价,即评价政府管理的公共资源的履行绩效。对政府或政府部门负责管理、分配和利用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价的审计活动。它所评价的内容涉及到了对于政府使用公共资源是否能够合理、经济、效益的使用,作为公共资源的典型代表就是财政专项资金的使用。
三、我国政府绩效审计改进对策
(一)刺激政府绩效审计需求。社会上普通认为,我国目前政府审计工作的重点是财务收支审计,我国财经工作领域的违法违纪问题依然是十分突出的现实,决定了短期内不能放松财务收支审计且必须以此为重点。从绩效审计的实践来看,并没有大量的成功案例来引起社会的强烈反响,从而赢得高层领导和社会公众的更大支持,反而无法避免地走入了低水平发展的怪圈。只有得到人们最广泛的支持,政府的绩效审计工作才能更具有成效。为此,应做好以下方面的工作:审计机关要加强政府绩效审计意识的宣传教育,让绩效审计的理念深入人心,这是解决当前政府绩效审计工作各项难题的基础工作;审计机关要运用所取得的绩效审计的成果,积极争取各级党委、政府的重视,得到广大人民群众的支持,这保障了审计工作的顺利开展;通过宣传教育,使全国的审计工作人员进一步明确自己的职责,增强其自身的自觉性和责任感,这是提高政府绩效审计质量的关键。
(二)探索双轨制政府审计体制。政府审计机关存在绩效审计盲区。由于我国现行审计机关的体制是典型的政府主导模式,审计机关是政府的一个组成部门,政府绩效审计的实施也就因此不可避免地形成政府绩效审计的盲区,更多的扮演的角色是政府的内部审计。建议尝试通过建立隶属于政府的内部审计机构和隶属于人大的国家审计机关,实行审计双轨制。即在人大和和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织。人大所属的审计组织主要从事财政预算审计监督,政府所属的审计组织则执行政府经济监管工作所需要的各项审计监督任务。在双轨制体制下,隶属于人大的审计组织,成为我国最高国家审计机关,而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样,属于政府内部的一个专门从事内部审计监督工作的职能部门。这一体制的最大特点是,既发挥了审计机关的专业监督资源优势与人大的权力监督优势,积极开辟和扩展人大在财政监督预算上的新途径,同时又继续保持了政府为履行经济职能所必需的审计监督体系。
(三)改革政府绩效预算管理体制。各国的公共管理改革,莫不把财政预算改革作为重点之一。因为预算是控制成本、绩效衡量的突破口,没有预算管理制度,政府绩效审计就没有了评价的依据。没有好的预算管理制度,政府绩效审计的结果就不可能客观、公正。因此,政府绩效审计的发展就必须拥有良好的政府部门预算管理制度。而我国目前的预算管理制度存在着诸多问题,如预算资金管理部门和资金使用部门责权利的划分、预算管理范围不明确、没有预算标准定额和预算不透明,等等。
借鉴西方的成功经验,我们应该在我国公共支出管理中逐步引入绩效预算的理念与做法,逐步建立以结果为导向的财政支出绩效考评机制和公共财政的绩效预算体制,为绩效评价提供可操作性的衡量标准。同时,通过对政府绩效预算管理体制的改革,使立法机关和社会各界不仅关注公共资源的引入,更关注公共资源的产出和公共产品的提供,政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任,从而为开展绩效审计创造良好的外部环境。
(四)建立完善政府绩效审计规范体系。我国绩效审计尚未形成公认的、具有权威性的绩效评价标准,给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。从各国绩效审计的发展来看,凡绩效审计开展比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。如,美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家,早在1972年就颁布了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,对政府部门及其他非政府部门有公共资金的领域进行绩效审计做了比较具体的规定。因此,尽快制定出一整套独立的绩效审计法律法规体系,是我国大力开展绩效审计和实现依法审计所必须解决的一大问题。由于绩效审计的特殊性与复杂性,目前我国已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少,没有形成一套完整的政府绩效审计法规体系。
(五)引入风险导向的绩效审计模式。绩效审计属于国家审计,是一种强制性审计,审计机关的工作人员所做出的审计结论及审计处理意见关系到国计民生。如果审计结论和审计处理意见不恰当,不仅可能造成对某些人员和单位的重大损害,而且还可能影响整个国家的经济运行,乃至政治的稳定。建立风险导向审计模式下的政府绩效审计有助于明确绩效审计风险,有利于绩效审计质量的控制,有利于设计合理的绩效审计程序,从而提高绩效审计效率和效果。
国外政府绩效审计有一套完整的理论体系,其审计程序采用了风险导向审计理念,要求对被审单位进行了解和评估,在风险评估的基础上设计审计程序。而我国目前在国家审计当中尚未进行风险导向审计,更不用说在政府绩效审计中推行风险导向审计,这不利于政府绩效审计工作的推广。随着经济环境、政策环境的改变,政府及公共部门的业务愈加复杂,风险也比较大,政府及公共部门要控制经营风险,审计机关更应该控制审计风险。
(作者单位:浙江工业大学)
主要参考文献:
[1]杨肃昌.中国国家审计问题与改革[M].北京:中国财政经济出版社,2004.
[2]陈志刚.深圳市政府绩效审计的探索与实践[J].广东审计,2004.4.
[3]刘明辉,徐正刚.新公共管理背景下的绩效审计研究[J].财政监督,2006.5.
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