新公共管理的主要思想及其启示

来源:用户上传      作者: 唐春丽

　　提要本文主要介绍了新公共管理兴起的背景、主要思想内容、存在的缺陷以及我国在行政改革中应如何借鉴。
　　关键词：新公共管理；传统公共管理；私营管理
　　中图分类号：D63文献标识码：A
　　
　　一、新公共管理兴起的背景
　　
　　20世纪末，随着科学技术的快速发展，在工业变革的带动下，人类的生存环境发生了极大的变化。曾经主导西方公共行政的科层制越发不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其僵化、刻板的管理方式使政府面临着日益严重的问题和困难，如政府机构庞大臃肿、效率低下、公众对政府能力失去信心等困境。在这种背景下，为迎接全球化、信息化和知识经济时代，提高国家的国际竞争力和政府的运作效率，新的公共管理应运而生，它发端于英国，并迅速扩展到美国、澳大利亚、新西兰等西方各国，是适应西方资本主义发展的新的时代需要。
　　
　　二、新公共管理的主要思想
　　
　　新公共管理的理论基础是建立在对传统公共行政的批判和不足之上的，其主要理论基础来源于经济学的公共选择理论和新制度经济学理论及其对私营管理部门管理方式和手段变革的成功借鉴上。
　　第一，新公共管理改变了传统公共模式下政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行了定位，即政府不再是高高在上与“自我服务”的管理机构，官僚机构人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，公众则是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”，提倡政府应以顾客为导向，增强对社会公众的响应力。在这种新的政府-社会关系模式下，英、德等国政府采取了简化服务手续、制定并公布服务标准、在某一级行政区域或行业开办“一站商店”服务等一些具体措施。
　　第二，在私营管理的理论基础上，新公共管理强调采用私营部门成功的管理方法和手段，如成本-效益分析、全面质量管理以及竞争机制等，通过“政府业务合同出租”、“竞争招标”等方式，取消了公共服务供给的政府垄断性。新公共管理认为，政府的主要职能理所当然的是向社会公众提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府直接提供，政府可以根据服务的内容和特点、性质的不同，采取相应的供给方式，把服务出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，通过这种方式，到达提高服务质量和效率的有效途径。
　　第三，新公共管理倡导企业型的领导者，认为公共管理人员与市场中的理性经济人一样，具有自我利益最大化、逃避责任、自我服务、欺诈及导致道德风险的内在倾向，因此私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之分不在于自利的人性，而在于管理环境的不同；在公共管理中，繁荣的程序规则恶化了管理环境，使管理者的情绪变得压抑，导致低劣的政府绩效；相反，私营管理能够有效利用管理人员的自利、机会和风险意识，使他们适应激烈变化的外部环境，创造良好的管理绩效。因此，新公共管理改革强调恰当的制度环境，保证公共管理人员拥有充分合理的权威，赋予他们企业领导者的角色。
　　第四，政府应采取广泛的授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，跨组织层次之间的交流极其困难，由于信息技术的发展趋势，政府需要对不断变化的社会做出迅速的反应；企业界经理采取分权的方法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决了问题；因此，政府也应该通过授权或分权的办法提高对外界变化的反应。同时，政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单位，让他们自我服务、自我管理。
　　第五，放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。新公共管理认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但过于刻板的规章则会适得其反，它们会使政府的办事效率下降，并对正在迅速变化中的环境不能做出反应；但企业家式的政府是具有使命感的政府，他们规定自己的基本使命，并让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命，这比照章办事的组织具有更高的士气和灵活性以及创新精神。
　　第六，政府公务员不必保持中立，这点新公共管理与传统公共行政存在明显的分歧；传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不以党派偏见影响决策；相反，新公共管理鉴于行政所具有的浓厚政治色彩认为，公务员与政务员之间的相互影响是不可避免的，因此主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。正视行政机构和公务员的政治功能，使他们主动设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。
　　
　　三、对我国的借鉴意义
　　
　　虽然新公共管理是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，但它在一定程度上反映出当代各国公共行政发展的规律和趋势，因此对其的了解和学习，对我国行政改革的理论和实践有一定的借鉴意义。
　　第一，新公共管理的核心价值之一就在于调整国家与社会、政府与市场的关系，让市场发挥更大的作用，这对于我国的行政体制改革有一定的指导作用；它将竞争机制引入政府公共服务领域，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破了政府提供公共服务的垄断，一方面提高了对公众服务的质量和效率，另一方面缓解了政府的财政困难。目前，我国在公共服务领域特别是基础社会行业（如教育、医疗等）长期存在因资金短缺而造成的困难，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的良性运作；因此，借鉴西方的做法在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高其经济效益和社会效益。
　　第二，新公共管理引入的一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估等，对提高我国政府工作效率有促进作用；尽管公共行政管理与企业管理有各自的目的、对象以及方法，完全采用企业管理特别是私营管理的方法来实施公共行政管理并不可行，但它们强调的重视效率、产出，重视管理的科学性以及重视市场需求和顾客反应，都可以为我国公共行政管理所借鉴。
　　第三，新公共管理强化服务意识，主张以顾客为导向，提高服务质量。由于我国历史传统的影响，我国政府在过去计划经济时代通常强化了政府的管理职能，而忽视了政府的服务职能。在计划经济与市场经济的转轨时期，政府应转变管理理念，以社会和公民的满意度为价值取向和评判标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的“企业”，应遵照市场规律，以购买公共产品的“顾客”的需求作为行动指南，充分体现公共管理的人为关怀，满足公众的各种合理需求。
　　第四，政府应在公共管理中引入竞争机制，取消公共服务供给垄断性，让更多的私营部门参与公共服务，提高服务供给的质量和效率；同时竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反映，对政府机构奖励革新，推动政府的效益。
　　作为一种公共部门治理的新理论，我们承认新公共管理在理论和实践上都并不是充分完善的，也不是理论发展的终点，仍然存在不足和有待解决的问题，特别是全球金融危机的发生，更引起了对新公共管理的批判与反思，提倡的一些经济自由市场理论思想更遭受到质疑。尽管如此，在全球化的趋势下，西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流，它通过公共管理手段的企业化和改革的多元化，有助于提高公共管理的有效性。在金融危机背景下，作为新公共管理更应该适时发挥自己的作用，迎接时代带来的挑战，帮助世界各国更快地走出金融危机，恢复经济的发展。
　　
　　四、总结
　　
　　虽然新公共管理在西方发达国家及发展中国家影响巨大，在一定程度上提高了这些国家行政管理水平，但我们在看到它的积极作用的同时，也应该看到它并不是完善和健全的，更不是万灵的。在遭遇全球经济危机的背景下，虽然面对挑战，但同时也是机遇，相信新公共管理对于帮助摆脱金融危机会发挥新的历史作用，新公共管理在实践中必定得到不断的发展和丰富。我国在借鉴新公共管理理论时，必须考虑到由于历史条件、经济和文化传统等方面的不同，新公共管理在西方各国的进程、重点及所采取的具体措施均有自己的特点，因此在借鉴或运用新公共管理时不能盲目崇拜，简单照搬照抄，应立足国情，根据本国的各种客观条件适当借鉴和发展，推进我国行政体制改革，建立和完善我国公共行政管理体制。
　　（作者单位：西南政法大学政治与公共事务学院）
　　
　　主要参考文献：
　　[1]贺新宇.论新公共管理理论对我国公共管理改革的借鉴意义[J].江西农业大学学报（社会科学版），2005.3.
　　[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉大学出版社，2006.
　　[3]简・莱恩著，赵成根译.新公共管理[M].中国青年出版社，2004.

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