欧盟区域政策工具分析

来源:用户上传      作者: 夏英杰　齐　兵

　　提要在欧盟一体化的进程中，欧盟实行区域政策以促进经济的均衡发展。经过几十年的发展，欧盟的区域政策已达到了比较完善的水平，并在一定程度上缓解了欧盟区域差距，促进了欧洲经济的发展，推动了欧洲一体化的进程，其政策工具的成功是政策效果实现的基础。本文详细介绍欧盟区域政策主要政策工具的具体内容，并结合我国区域差距问题，针对我国区域政策的不足，借鉴欧盟的经验，提出了建议。
　　关键词：欧盟；区域政策；结构基金
　　中图分类号：F7文献标识码：A
　　
　　欧盟区域政策的实施，有效地缩小了成员国之间的发展差距，改善了落后地区的就业，取得了很好的经济效果。欧盟区域政策的政策工具包括结构基金、聚合基金、入盟前援助、共同体倡议和欧洲投资银行贷款。
　　
　　一、结构基金
　　
　　结构基金是欧洲地区发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）、欧洲农业保证与指导基金（EAGGF）的指导部分和渔业指导融资工具合并起来的总称。结构基金的受益地区是以区域而不是成员国国土为基础的。作为欧盟区域政策的重要支柱之一，欧盟结构基金在促进落后地区发展、消除地区发展不平衡方面发挥了积极的作用。
　　（一）欧洲地区发展基金。1972年巴黎首脑会议形成决议，于1975年设立欧洲地区发展基金（ERDF），用于资助、干预和协调对落后地区的开发工作，基金额约占整个结构基金的一半。该基金尤其用于解决那些由于对农业过分依赖、对工业改革和结构性就业不适所引起的地区失调。地区发展基金补贴主要集中用于以下项目：第一，对落后地区发展基础设施的投资补贴，这是基金补贴的重点。第二，对创造和保持劳动岗位的制造业和服务业提供投资补贴。第三，对某些地区发展的研究项目进行补贴。
　　与单个成员国直接对私人投资项目拨款资助相反，共同体地区发展基金的资助方式是对成员国政府就本国落后地区的私人投资项目提供的财政补助实行补贴，并通过补贴项目的选择和补贴数额的掌握来影响共同体的区域发展趋向。
　　（二）欧洲社会基金。欧洲社会基金（ESF）是根据《罗马条约》第125条规定成立的，是欧盟用于发展人力资源和改善劳动力市场运作的主要工具。从需求和供给方面考虑，欧盟某些地区可以根据就业和培训的需要从欧洲社会基金取得支持。欧洲社会基金的主要目标有：促进落后地区的发展和结构调整；帮助各行业衰退地区经济转型；与长期失业做斗争，争取男女在劳动力市场上的平等机会；促进工人适应新的工业技术与生产环境；加速农村地区和农业结构的调整，促进农村地区的经济。
　　（三）欧洲农业保证与指导基金的指导部分。欧洲农业保证与指导基金（EAGGF）的指导部分是针对共同农业政策在《罗马条约》第39条中所涉及的消极影响而作出的。它着重于共同体较落后地区农业的发展，采取多种援助形式：土地合并补助金、投资援助、特殊农业活动的直接补贴等。其主要用于农业结构改革，即共同体在农业结构调整政策范围内采取的各项措施、理事会决定的特别开支和改进生产设施，以及农业产品销售工程。这些措施的制定和实施较为分散，一般包括结构性措施、地区性措施和其他措施。指导部分的开支采取共同投资的形式。结构性措施和地区性措施由成员国政府负责实施，而共同体只承担支出的25%。但对于某些特殊项目，如涉及希腊、意大利、爱尔兰、葡萄牙的一些项目时，共同体也可以承担支出的65%或75%。如果是共同体直接批准的其他措施，则由委员会直接向有关的单位或个人拨款。
　　（四）渔业指导融资工具。渔业指导融资工具（FIFG）是欧盟为帮助沿海地区受渔业生产萎缩影响的渔民而于1994年设立的专项基金，取代了以往用于渔业部门的财政工具，并作为欧洲农业指导和保障基金的组成部分来使用。该基金的目标是促进渔业内部的结构调整，同时对渔业船队的更新、养殖业的发展、海域的保护、渔港的建设、鱼产品的加工和销售等提供资金上的优惠支持。
　　
　　二、聚合基金
　　
　　聚合基金是1994年5月欧共体根据《马斯特里赫特条约》创设的区域政策工具，是一项具有扶贫性质的基金，旨在加强欧盟的经济和社会聚合，加强成员国经济政策上的协调。统一货币的实施要求参加欧元的成员国在经济和经济政策上高度趋同，但在实行严格的预算和财政纪律以满足《马约》规定的标准过程中，经济落后的成员国面临着很大的财政困难，因此需要增加对这些国家的投入以减少这些国家和发达国家在经济发展水平上的差距，增强这些国家的发展后劲。聚合基金的一个重要使命就是帮助有特殊困难的穷国达到规定标准。基金支持交通基础设施的建设和环境保护项目。
　　聚合基金提供的帮助，通常是适应经济过渡计划，保证稳定与增长。如果成员国没有与过渡计划保持一致，欧盟委员会便会通知理事会；如果成员国出现了超额财政公共赤字，理事会便会终止基金的作用，在超额赤字消除以前，不再接受新的项目。所有项目的选择和执行都由成员国自己进行，但通常要接受欧盟委员会的监管。无论是环境项目还是基础设施项目，聚合基金的援助比例可以高达支出的80%～85%，但该比例可以按照“谁污染、谁支付”的原则进行削减。为了发挥经济杠杆的作用，欧盟委员会鼓励公共与私人联合融资，对于交通设施和环境项目，公共融资与私人融资的比例甚至可以达到1:1。聚合基金的预算呈现逐年增长的态势。1993年为15亿埃居，1999年增加到26亿埃居。1993～1999年期预算为155亿欧元，2000～2006年期预算为180亿欧元。2007～2013年期预算为630亿欧元。
　　
　　三、入盟前援助基金
　　
　　为了解决欧盟东扩所引起的区域差距扩大问题，欧盟于1999年正式决定对中东欧国家进行“入盟前援助”，帮助申请加入欧盟的中东欧国家调整其国内政策。2000～2006年欧盟帮助申请入盟的中东欧国家的总预算为109.2亿欧元，其中包括环境和交通在内的结构基金预算额为72.8亿欧元，共同农业政策为36.4亿欧元。入盟前援助可分为三种：法尔计划（PHARE），目标是申请各国的法令整治、各国参加共同体计划、地区开发与社会开发、产业再建和中小企业振兴等；入盟前援助结构政策工具计划（ISPA），目标是交通基础设施的整治和环境保护；农业和农村发展特殊准入计划（SAPARD），目标是实现农业现代化和农村开发。入盟前援助的最终目的是使这些国家的农业开发、运输和环保的基础设施能提升到满足欧盟标准的水平。入盟前援助基金只向未入盟的国家提供支持，候补成员国家正式入盟后，结构基金计划和聚合基金项目将替代入盟前援助。
　　
　　四、共同体倡议
　　
　　共同体倡议（CIS）是对结构基金资助项目之外的其他计划提供财政援助的一种方式。其所援助的项目必须以结构调整为目的，帮助有某种典型问题的地区调整经济结构以解决所面临的问题。结构基金对这类项目提供支持，但是这类受援助的项目是由欧盟委员会确定的，而不是成员国或地区申请的，是在欧盟层面或成员国层面谈判所决定的共同行动。共同体倡议作为结构基金的补充而存在，目的是处理欧盟整体所面临的问题。共同体倡议的主题虽然多，但具有某些共性，主要是鼓励跨国、跨边境和跨区域合作；强调技术的创新和推广以促进中小企业和乡村的开发；鼓励寻找新的方法消除劳动力进入市场时遇到的歧视；鼓励处于危机状态的乡镇、城市和郊区的经济与社会重振。

　　
　　五、欧洲投资银行贷款
　　
　　欧洲投资银行（EIB），是根据1957年关于成立欧洲经济共同体的《罗马条约》设立的，其宗旨是通过提供或担保中长期信贷来促进成员国的经济和社会协调发展，为欧洲经济一体化提供资金支持。1993年以来，它的贷款额已经超过世界银行，成为世界上最大的多边优惠信贷提供者。
　　欧洲投资银行的贷款是属于政策性贷款。欧洲投资银行的资信很高，从而提供了良好的融资条件，为支持欧洲联盟的建设发挥了重要的作用。通过巩固在发展落后区域或面临转换问题区域的投资来加强欧盟的经济和社会聚合是欧洲投资银行一项固定的优先政策。近几年来，欧洲投资银行对欧盟内部落后地区的贷款占其对欧盟总贷款额的70%左右，2/3的资金投入到了符合结构基金和聚合基金申请条件的区域。为提高信贷安全，欧洲投资银行对一个项目一般只提供项目投资额30%～40%的贷款，缺口部分由结构基金和其他方面解决。欧洲投资银行贷款的较大部分用于交通、通讯、供水或排污、能源等基础设施建设，为基础设施提供长期资本，对促进欧盟落后地区的经济增长起到了积极的作用。
　　欧盟东扩成功以后，其财政负担不断增加，同时“里斯本战略”停滞不前，世贸谈判使欧盟共同农业政策面临巨大压力。为了配合里斯本战略的实施，欧盟制定了三个新的区域政策战略目标。各目标战略及相应的政策工具见表1。（表1）基金工具和贷款工具是欧盟实施区域政策的主要工具，取得了较好的成效。
　　
　　我国除扶贫基金比较完善外，其他区域政策工具十分缺乏，而且支持资金规模偏低，财政金融资源又为许多部门所掌握，缺乏统一与协调。为此，笔者建议：一是要加大预算中对相对落后地区及其他地区的支持力度，扩大扶持资金规模。二是整合资金。将现有各种带有扶持落后地区性质的资金、银行信贷等资金整合，集中使用，支持落后地区的发展。三是资金的使用与项目结合。重点项目的选择要针对结构性问题和薄弱环节，如基础设施和生态环境建设、教育培训以及其他公共服务等，为当地结构调整、促进发展创造条件。四是要辅以相应配套的政策性贷款资金。如在开发银行中专列支持相对落后地区发展的贷款账户。
　　（作者单位：东北财经大学研究生院）
　　
　　参考文献：
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　　[2]张健雄.《欧盟经济政策概论》，北京：中国社会科学出版社，2006年7月.
　　[3]祝宝良，张峰.《欧盟区域政策》，北京：中国经济出版社，2005年.
　　[4]李天德等著.《区域政策及其效应研究》，成都：四川大学出版社，2003 年.
　　[5]European Commission.1997，Agenda2000，For a stronger and wider Union，Bulletin of the European Union，Supplement5/97，P21.
　　[6]European Commission.2004，Third report on economic and social cohesion.
　　[7]European Commission.2007，Forth report on economic and social cohesion.
　　[8]European Commission.2001，EU Report of Regional Policy，“Working for the Regions”.

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