公办高校校长激励约束机制设计研究

来源:用户上传      作者: 项文晓　张金贵

　　20世纪九十年代后期，理论界和实务界对治理理论展开了广泛而深入的研究，近几年有学者开始将治理理论引入高等教育，现有文献中不乏关于高等教育体制改革、明晰高校产权制度、重构政府和高校关系、高校内部治理结构、教授聘任制、高等教育成本分担等方面的研究，但关于高校校长的激励约束机制的研究甚少。本文将我国公立高校校长作为研究对象，在委托代理理论框架下设计一个激励约束机制，以完善公立高校委托代理关系。
　　
　　一、公立高校的委托代理问题
　　
　　委托代理理论认为，任何一种涉及非对称信息的交易，且参加交易的一方的行为影响到另一方利益的关系，都构成委托代理关系。其中，属于信息优势的一方称为代理人，信息劣势的一方称为委托人。公立高校作为一种提供教育服务的非营利性组织，自然也存在着委托代理关系。根据孙天华的观点，在我国公立高校的委托代理链条上，执政党或政府是实际上的初始委托人，而高校校长便是第一层级代理人。另外，公立高校校长和院系之间也存在委托代理关系。我国公立高校存在的多层委托代理关系见图1。本文着重研究政府和高校校长这一层级的委托代理关系，旨在设计一套科学、合理的激励约束机制，促使高校校长按照委托人的意志行事，最大化社会公共利益。（图1）
　　
　　在信息不对称、委托人和代理人利益不一致的情况下就会出现委托代理问题，即 “逆向选择”和“道德风险”。我国公立高校校长一般由上级主管部门任命，后者对校长本身的管理才能、职业道德信息了解不充分，校长在管理高校过程中又掌握了比委托人更真实详细的一手材料，政府部门只能凭借对校长的信任和有限信息将控制权委托给校长，这就很容易导致“逆向选择”；同时，公立高校是一个以创造知识、传授知识、传承人类文明、推动社会进步等社会公共利益为宗旨的、提供准公共物品的非营利性组织，高校校长作为一个理性经济人，必然会考虑自身利益，一旦自身利益和社会公共利益产生冲突，道德风险将不可避免。与公司治理不同的是，公立高校的公有产权性质使得政府和校长之间的委托代理契约不完善，政府主管部门出具的任命书并没有详细的契约条文，校长决策失误导致的损失并不需要其本人承担经济责任；当然，校长也不能享有由于决策正确给高校带来的巨大收益。这种激励约束的双重失效都可能使校长为追求个人利益最大化而损害社会公共利益。从而，设计一套科学、有效的激励约束机制，既能充分发挥校长潜能，又能保证校长行为符合委托人利益就显得尤为重要。
　　
　　二、公立高校校长激励约束机制设计
　　
　　设计激励约束机制的首要前提是分析代理人的需求，作为公立高校的校长，他首先是“经济人”，其次才是“社会人”。根据马斯洛需求层次理论，在满足了生理需求和安全需求等低层次需求之后才会追求尊重和自我实现等高层次需求。公立高校校长亦是如此，先得满足日常衣食住行，成就感和社会地位、社会声望等精神上的追求才变得现实。在此基础上，我们设计了针对公立高校校长的激励约束机制。
　　（一）衡量校长业绩的关键指标。当前，我国对公立高校校长的业绩评价主要模仿行政部门，没有一个真正科学化的评价体系。中国科技大学校长朱清时就曾呼吁“停掉行政主导的评估，以社会评价和行业评价为评估的依据，坚持对相关常态数据进行长期监控，而不是在一个地方走马观花式的待一下就打分”。北大张维迎教授认为，“由于缺乏良好的同行评议制度，中国学界尤其是人文科学和社会科学，特别热衷于各种各样的学术成果评比。学校级、省部级、国家级优秀成果，名目繁多，其目的是在一个缺乏专业评价体系的情况下给出一个科研成果的等级序列，但由于没有公开透明的评价标准做参考，评比结果的权威性和代表性也不得不打上折扣”。因而，我们急需设计一套真正起到激励约束作用的绩效评价体系。大学是一个利益相关者组织，其行为不仅需要符合政府的利益，也要符合学生、家长、校友、捐赠者等其他利益相关者利益，即符合社会公共利益。校长是大学政策的执行者，其工作业绩并不是一两个重点学科就可以概括的，而要综合数量指标和质量指标、短期指标和长期指标、内部指标和外部指标。
　　1、学生就业率。高校的最终产品是学生，一所学校所提供的服务好不好最后要经过市场的检验，学生就业率指标能直接反映高校的教育质量。
　　2、在国内外具有较大影响的学科数量。我们现在喜欢讲综合型大学，如果每一所大学都变成了大而全的综合型大学，在教育资源有限的情况下必然会有一些学科得不到很好的发展，而且也不符合市场需求。所以，真正成功的大学并不是学科种类齐全的大学，而是那些有自己独特专业优势的学校。这里所谓的具有较大影响一般是指在国际学术界有发言权、拥有权威专家、学科在国内国际排名靠前等。
　　3、生源质量。我国公立高校的本科生、硕士研究生和博士研究生教育都有入学考试，生源质量的好坏可以从录取分数线和录取比例上判断，生源质量和高校质量基本是正相关。
　　4、学生及捐赠者等利益相关者的满意程度。作为利益相关者组织，只有得到了各利益相关者的认可才是一个好的组织。这种满意程度主要看学生对母校的荣誉感及高校受赠数额大小和持续性。
　　5、财务风险控制能力。高校虽是非营利性组织，也需要关注财务风险，这一指标的考核可以仿照营利组织的财务业绩考核方法，如资产周转率、资产负债率等。由于高校没有利润指标，所以与营利组织的业绩评价有些差异。
　　6、获取资金的能力。目前，公立高校的资金来源主要是财政拨款，还有学生学费和社会捐赠等。高校想从外界获得资金肯定需拿出过硬的办学质量，所以获取资金能力在一个侧面反映了高校的业绩水平。
　　7、高校的办学目标。具有战略眼光的高校校长在看高校的发展时不是看最近的五年、十年，而是有一个长远计划，如北京大学一直以“办世界一流大学”为目标，有了标准才会有前进的方向。
　　（二）考核校长业绩。对校长的业绩进行考核，涉及考核主体、考核间隔期、考核方式等问题。
　　1、组建由各利益群体代表参加的考核委员会。传统的校长业绩评价基本由单一的行政主体进行，不但不能对校长的行为做出客观、全面的评价，也抹杀了其他利益群体的应有权利。本文建议在高校内部建立一个由各利益群体代表参加的业绩考核委员会，该委员会成员包括政府官员、校领导、学生代表、教职工代表等，而且各成员享有平等的发言权。如果条件允许的话可以设常委会，实行一票否决制，从而避免行政官员的意志强加于其他代表。
　　2、定期与不定期考核相结合。对校长的业绩考核应当在定期的常规考核基础上增加不定期的专项考核，即每个学期末和学年末都要召开一个考核委员会全体会议，对校长本学期或学年的工作表现做出评价。同时，常委还可就一些专门事项召开不定期会议，以评估校长在这些非常事件中的表现。
　　3、无记名与计分制考核方式相结合。不管是业绩考核委员会还是其常委会会议，对校长的评价均实行无记名方式。任何评价指标都应该具有可衡量性，所以上述关键指标要尽可能量化，实行五分制或百分制，对各评分的加权平均最终形成校长的得分。
　　（三）奖惩措施
　　1、奖励措施。不管在何时何地，薪酬激励都是首要的激励因素。而要使激励约束机制真正有效，就必须打破目前的薪酬体系，尽量使其机动灵活。基本工资的比例应该有所下降，浮动工资和福利比例要相应提高。校长只有在学期末或学年末的业绩考核达到一定标准才有资格获得浮动工资，这样就使得校长越发愿意努力工作。对于高校校长而言，社会声誉和威望是另一个具有诱惑力的激励因子，赋予其“优秀校长”或“杰出教育者”之类的称号似乎是一个可选途径。

　　2、惩罚措施。虽然校长不用为高校的财务危机买单，但也并不是就没有惩戒措施。一旦高校校长没有为各利益相关者带来应有的利益，他面临的最大威胁是“下课”。此外，我们建议为校长设立一个数额颇丰的奖励基金，这一奖励只有在其卸任时才可依据在任表现发放，如果学校经营不善，他将不能得到一分钱，这种直接的经济惩罚或许会更有效。
　　
　　三、激励约束机制应用的现实障碍和解决途径
　　
　　（一）改政府任命制为市场公开招聘制。我国公立大学校长一般由政府的一纸任命书确定，而且非常重视校长的学术地位和水平，似乎一个在学术领域有较高造诣的教授必定能把高校经营管理得很好。事实上，学术权威并不一定适合担任校长，校长的职责是执行委托人的决策，培养出更多优秀的学生，提高学校的声誉，实现高校教学、科研、服务社会的职能，这跟学术水平高低没有必然联系。相反，一个没有管理经验和才能的学者在校长的职位上会显得力不从心，不但不能治理好高校，反而影响了高校的健康发展，也影响了自身的学术研究。这种行政任命制度一定程度上抹杀了竞争，在位的校长不用担心丢了饭碗（除非他有违反法律的行为），自然也就不会把心思花在学校治理上，跑关系、搞政治活动反倒成为主要任务。张维迎在其《大学的逻辑》中直指“有的人当校长不是为了搞好学校，而是把校长当作一个跳板，期待着进一步的提升，这对学校的发展不利。你在这个位置上想着那个位置，怎么会有心思把这个位置上的事情做好”。
　　解决这一问题的最好途径是培育职业校长市场，大学的管理必须职业化，而不能业余化，我们不要太相信所谓的“双肩挑”，既搞研究又当校长。只有把校长放到一个充分竞争的市场环境中才能促使其提高自身管理能力，尽心尽力办好学校。因为所在学校的名气越大，校长的身价就越高，人才的充分流动才能保障整个行业的高水准。校长的最终去向不是仕途，而是去一个更好的学校，更能实现自我价值的岗位，市场公开招聘机制解除了校长离开某一学校后就找不到立足点的后顾之忧。
　　（二）赋予校长对等的权利和责任。校长的权利和责任不对等也即我们前面谈到的契约不完善，不但起不了激励约束作用，反而增加了校长行为偏离委托人利益的可能性。在公司里，CEO的不当经营一旦损害股东利益，不仅会直接减少他的经济收入，还会对他的未来职业生涯造成极其不利的影响，甚至自毁前程。倘若经营有方CEO也会获得应有的报酬。有鉴于此，委托人在赋予校长管理高校的权利同时要明确相应的责任，但这种责任约束只有在具备充分竞争的职业校长市场条件下才能有效地发挥作用。
　　（三）加强内外部监督。公立高校校长在道德“自律”的同时也需要“他律”的约束，高校的内外部各利益相关集团都有权监督校长的行为。我国公立高校设有学术委员会、校务委员会，但真正发挥建言献策作用的微乎其微，至于学生代表在学校管理中的发言权就更少了。高校财务信息也只有管理者和政府相关部门才能看到，公众无从知晓。所以，我们有必要增强高校财务信息和内部管理信息的公开性、透明性。首先在内部管理上，允许学生、教授，甚至后勤人员等都有机会参与到学校管理中来，保证校长执行政策有利于学校的可持续发展。其次建立一个高校信息平台，公开财务信息，引入外部审计，加强学校财务风险控制。
　　
　　四、研究的局限性
　　
　　本文仅以公立高校校长作为研究对象设计激励约束机制。由于我国特有的政治体制，公立高校设有党委会，实行党委领导下的校长负责制。如何明确划分党委和校长的责、权、利；公立高校的第一层级代理人是否包含党委还有待进一步探讨。另外，培育职业校长市场需要几年甚至几十年的时间，相关法律制度不完善，高校产权不明晰，高校以收付实现制为基础编制的财务信息与通行的财务比率基础数据不一致等因素都阻碍了校长激励约束机制作用的发挥。

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