限制开发区区域政策目标与工具选择

来源:用户上传      作者: 郜宇坤　陈　娟

　　自“十一五”规划实施以来，我国国土开发与区域发展进入一个新格局，主体功能区的划分为各个地区的未来发展方向提供了不同的发展战略、思路和模式。而在四个主体功能区中，限制开发区因关系到全国或较大区域范围的生态安全，其区域政策目标与区域政策工具的选择显得尤为重要和谨慎。
　　
　　一、限制开发区的内涵及特征
　　
　　主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。具体分为：优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。其中，限制开发区和禁止开发区所占国土面积最为广阔，而且多为偏远农村山区、各类自然保护区等。这类地区人口稀少，经济规模小，交通不便，不适合大规模的经济开发，其特征如表1所示。（表1）
　　
　　二、区域政策工具分类
　　
　　区域政策工具也称区域政策措施，是指为实现区域政策目标而运用的，针对区域问题的具体方法与措施。或者说，区域政策工具是奖励与区域政策目标相符的区域经济行为和控制与区域政策目标相违背的区域经济行为的方法和措施的总和。
　　传统方法将区域政策工具区分为微观政策工具、宏观政策工具和协调政策工具。微观政策工具是影响劳动力与资本在产业间和区域间分配的措施，或者说是影响家庭与企业的区位决策的措施。宏观政策工具是改变区域收入与支出水平的措施。其中，微观政策工具包括劳动力再布局政策和资本再布局政策，宏观政策工具包括贸易、财政与货币政策向区域下放，以及中央宏观政策向区域的倾斜。除了微观与宏观政策工具以外，还有一类重要的政策工具，即协调政策工具。协调政策工具是为避免政策资源浪费而慎重组合各种工具、协调政府政策的措施，协调政策工具可以分为辖区内协调工具与辖区间协调工具两种。
　　区域政策工具功能性质分类是一种根据在解决区域问题中所体现的具体功能而对区域政策工具进行的分类方法， 它将区域政策工具分为奖励工具与限制工具两种。无论区域政策的具体工具有多少或有多复杂，都可依据功能性质归纳为两类：一是奖励政府欢迎的特定空间经济行为；二是控制政府不希望的特定空间经济行为。
　　奖励工具分为直接援助和间接援助，直接援助主要包括拨款、优惠贷款和减免税收等；间接援助主要包括发展基础设施和创建工业与科技园区等。其中，拨款、优惠贷款和税收减免等三种直接援助主要是针对企业微观经济主体，都是针对目标区域内经济行为的直接奖励，但由于问题区域固有的劣势，直接援助难以解决企业所面临的主要困难。而间接援助则侧重于通过在问题区域内创造良好的投资与经营环境而间接地援助问题区域内的企业。
　　
　　控制工具分为直接控制和间接控制，直接控制主要是禁止，即明文禁止在特定区域从事特定活动，间接控制主要包括两种：一是对在问题区域内的某些经济课以重税；二是运用各种许可证限制在特定区域或地区的经济活动。
　　传统区域政策工具分类比较全面地对政策工具进行了划分，特别是考虑到了政策协调工具，但也存在明显缺陷：第一，传统的分类方法从形式上看套用了一般经济政策分类，只不过是在一般经济政策分类前加上了“区域”两个字；第二，将一些不属于区域政策的一般政策工具纳入区域政策工具之中，使区域政策工具给人以无所不包之感，因而不能突出区域政策工具的重点；第三，区域倾斜的财政政策一般是通过微观区域政策工具来体现的，这种划分有部分是重叠或交叉的。
　　相反，区域政策工具功能性质分类克服了传统分类的上述缺陷，其优点在于：第一，依据功能性质不同进行分类，可对工具的主要功能和性质一目了然；第二，这种分类基本上包括了主要的财政、金融、行政手段，而且强调了基础设施建设和建立工业与科技园区这几种具有区域经济特点的工具，从而突出了区域政策工具的重点与特色，但这一方法的最大缺点是忽视了政策协调工具。因此，在选择区域政策工具时，要结合传统分类与功能性质分类的优点，并以区域基金工具作为政策协调工具。
　　
　　三、限制开发区区域政策及工具选择
　　
　　限制开发区有其特殊的区域政策，主要集中在财政、投资、产业、土地、人口等方面。第一，财政政策。主要是增加对限制开发区用于公共服务和生态环境补偿的转移支付，使当地人民享有均等化的公共服务。包括建立主体功能区转移支付制度，对限制开发区域进行补助，在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和成本系数，设置更为综合的生态修复转移支付并制度化，建立一般性转移支付资金稳定增长机制，提高自然保护区单位面积管护经费标准等。第二，投资政策。主要是支持公共服务设施建设和生态环境保护。第三，产业政策。主要是发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。第四，土地政策。主要是实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地、生态用地改变用途。第五，人口政策。主要是降低人口密度，鼓励生态型移民。
　　针对限制开发区的特殊区域政策，与其配套的区域政策工具主要包括拨款、减免税收、基础设施和禁止等。拨款主要用于提升限制开发区的公共服务水平，增加对生态环境补偿的转移支付，使居民享有均等化的基本公共服务；减免税收主要用于发展限制开发区的特色产业，如旅游业等；基础设施主要用于公共服务设施建设和生态环境保护；禁止主要用于禁用生态地从事不符合其发展方向的各类开发活动。禁止开发区的主要政策工具有拨款、基础设施、禁止。拨款主要用于增加用于公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务；基础设施主要用于基本公共服务设施建设以及生态环境保护；禁止主要用于严禁不符合主体功能定位的开发活动，实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途等。
　　由于限制开发区往往是比较偏远的地区或经济规模小、财力有限的区域，而针对限制开发区的区域政策又往往在一定程度上限制了开发区的经济发展，因此，其需要大量的转移支付。在区域政策工具中，拨款、减免税收、发展基础设施都涉及大量的财政资金管理，而区域政策资源为多个部门所掌握，矛盾和冲突是不可避免的。因此，在实施区域政策时，需统一安排区域政策支出，即在所有主体功能区的政策工具外加上一个区域政策基金工具，目的是将各种区域政策资源纳入一个基金框架中进行统一安排。

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