基于国际比较视角的中国战略性新兴产业研究
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作者: 何飞
摘要：国际金融危机爆发后，战略性新兴产业成为世界各国走向经济复苏的重要选择，美国、英国、日本等发达国家对战略性新兴产业给予了强有力的政策支持。中国战略性新兴产业在发展初期尚存在诸多问题，借鉴发达国家在发展新兴产业过程中的经验教训，对更好地推动中国战略性新兴产业的发展大有裨益。
关键词：战略性新兴产业；国际比较；政策建议
一、引言
国际金融危机爆发后，主要发达国家重新认识到实体经济的重要性，纷纷加大对科技创新的投入力度，加快对战略性新兴产业的布局，力求通过发展新技术、培育新产业来实现经济振兴、抢占新一轮经济科技制高点。在此背景下，中国政府明确提出节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车为现阶段重点培育和发展的战略性新兴产业。战略性新兴产业的选择不仅关系到今后产业结构调整、经济发展方式转变的方向，更直接关系到中国经济社会的全面协调可持续发展。
目前，战略性新兴产业的发展问题已引起政府部门和学术界的广泛关注，并取得了一系列研究成果。姜江（2010）分析了主要发达国家在培育和发展战略性新兴产业过程中采取的各种举措，结合世界战略性新兴产业发展的动态与趋势，提出了中国培育和发展战略性新兴产业的政策建议[1]。万军（2010）深入研究了20世纪80年代以来日本政府在推动战略性新兴产业发展过程中的经验教训，为中国政府在战略性新兴产业发展中的定位问题提供了有效的经验借鉴[2]。朱瑞博（2010）从技术经济范式的角度，分析总结技术经济范式与战略性新兴产业更替的一般规律，深入剖析了技术经济新范式的内在要求及发展趋势，提出了中国战略性新兴产业培育的政策取向[3]。李晓华、吕铁（2010）分析了战略性新兴产业的特征与发展环境，并提出了中国战略性新兴产业的发展模式与政策导向[4]。通过现阶段研究成果可以发现，不同学者对战略性新兴产业的研究有不同的侧重点，这些研究成果为我们继续中国战略性新兴产业研究提供了良好的研究基础。在此，从国际比较的视角，分析总结“后危机时代”美国、英国、日本等主要发达国家发展战略性新兴产业采取的一系列政策措施，结合中国发展的实际情况，为中国战略性新兴产业的发展提供经验借鉴。
二、典型发达国家发展战略性新兴产业的政策措施
国际金融危机以后，各国政府都在寻找下一轮经济增长的动力，纷纷发展节能环保、新能源、新材料、新兴信息产业、生物产业等对国民经济发展和国家安全具有重要影响的战略性新兴产业，力求在新的领域占据国际竞争制高点。
（一）美国
美国总统奥巴马在竞选期间就强调新能源的重要性。自2009年奥巴马就任总统以来，美国政府将新能源作为重点投资领域之一，采取多项政策措施对新能源产业予以大力扶持，试图通过新能源产业的发展促进就业并实现美国经济复苏。
2009年2月，美国政府出台《美国复苏和再投资法案》（ARRA），该法案通过了刺激经济复苏的一揽子方案，将高达7870亿美元的资金投入能源、医疗、教育及基础设施建设等领域。其中，将划拨约500亿美元用来开发绿色能源和提高能源使用效率。为促进新能源产业的快速发展，美国政府采取了生产税收抵免、投资补贴、财政补贴可再生能源项目贷款担保等一系列扩大资金和融资支持的激励政策。2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法》，规定美国到2020年将使温室气体排放量在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%，同时提高风能、太阳能等清洁能源的使用。其目标是通过对可再生能源和清洁能源的开发，提高能源使用效率，降低对化石燃料特别是进口石油天然气的依赖，最终实现美国经济复苏、能源安全和保护环境。2009年9月，美国总统行政办公室、国家经济委员会和科技政策办公室联合发布《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良的工作机会》，提出要促进科学技术在清洁能源、先进汽车技术、健康信息技术和基础研究等国家优先发展领域取得重大突破。为促使这些重点领域产生新突破，美国政府将推出加大相关领域投入等一系列政策措施。2009年12月，美国总统行政办公室公布《美国制造业振兴框架报告》，提出要支持清洁能源产业、生物工程产业、钢铁和汽车产业（重点是电动汽车）、纳米技术产业及航空产业的优先发展。此外，要大力建设智能电网和实施低收入家庭房屋节能改造计划。2010年3月，美国FCC发布《连接美国――国家宽带计划》，其目标是刺激经济增长、增加投资和创造就业。
（二）英国
自2008年5月以来，英国实施了大规模经济刺激计划和多项长远发展战略。2009年8月以来，英国两次实施救市计划的资金总额达2500亿英镑。为促进经济长期稳定增长，2009年英国政府大力调整经济战略，逐步出台了“构建英国未来”的总体发展战略，力求在产业发展和经济增长等方面占据未来国际竞争的“制高点”。
2009年4月，英国政府首先公布了“构建英国未来”的纲领性文件《新工业，新工作》，明确提出低碳经济是英国未来的重点发展战略之一。2009年7月，英国政府发布了名为《英国低碳转换计划》的国家战略方案，其内容涉及能源、工业、交通和住房等诸多方面，与之相配套的还有《英国可再生能源战略》、《英国低碳工业战略》和《低碳交通战略》等一系列方案。在具体发展领域方面，英国将重点发展包括海洋风力和潮汐发电、民用核电、超低排放汽车以及新型建筑材料和化工产品等在内的新兴优势产业。2009年6月，英国政府公布了“构建英国未来”的第二个文件《数字英国》，其具体目标主要包括实现通讯基础设施的现代化升级，为数字经济领域的投资和创新提供良好环境，提高各社会阶层的数字使用技能以及保证全国家庭广泛使用宽带网络等。
（三）日本
国际金融危机爆发后，发展战略性新兴产业成为日本在“后危机时代”实现经济振兴的重要选择。日本政府把信息通讯、节能和新能源开发、环保、生物工程、宇宙航空、海洋开发等产业作为重点领域进行培育，并采取了一系列政策措施以推动战略性新兴产业的发展。
2009年3月，日本政府出台了为期3年的信息技术发展计划，以促进IT技术在医疗、行政等领域的应用。日本还在工程技术、信息技术、医药等领域制订“技术创新25”并加以实施，这一方针成为日本的长期发展战略和科技政策指南。2009年4月日本推出了新增长战略，重点推进环保型汽车、电力汽车、医疗与护理、文化旅游和太阳能发电等产业的发展。2009年12月，日本内阁府制定了《面向光辉日本的新成长战略》，提出重点发展环境与能源、健康（包括医疗、护理、医药）两大优势产业。2009年12月30日，日本政府又公布了规划期到2020年的“增长战略”基本方针，提出应重点发展环境及能源、医疗及护理、旅游、科学技术、促进就业及人才培养六大领域。此外，日本政府还把信息通讯、节能和生物工程、宇宙航空、海洋开发等产业作为发展的重点领域。
三、中国战略性新兴产业发展中存在的问题
2010年10月10日，国务院下发了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，决定提出现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。这表明战略性新兴产业已上升到国家战略层面，加快培育和发展战略性新兴产业已成为中国未来一段时间社会经济发展的重要任务。此外，相关政府部门还出台了一系列配套文件。2010年5月31日，财政部、科技部、工业和信息化部及国家发展改革委联合出台了《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，这一政策极大地推进了中国新能源汽车产业的发展。2010年7月20日，国家能源局宣布规划期为2011-2020年的《新兴能源产业发展规划》即将出台。在政府重点发展战略性新兴产业的政策环境下，新兴产业在资金、技术及政策的支持上面临极为有利的发展机遇。但由于中国战略性新兴产业尚处于起步阶段，在目前的发展阶段还存在诸多问题。
（一）投融资体制不完善，资金投入严重不足，
战略性新兴产业的培育和发展是一个长期、持续的过程，发展初期资金投入大、投资风险高的特征尤为突出，因此需要在整合现有资源和利用现有资金渠道的基础上，建立多元化、多渠道的投融资体制。但目前财政税收政策激励不足、融资性担保机构不发达、多层次金融市场不完善等问题，导致企业尤其是中小企业面临着融资困难的发展障碍。此外，由于政府缺乏稳定的资金投入机制、重点领域资金投入强度不足、社会公众信心不足等，导致当前投入战略性新兴产业的资金严重不足，严重阻碍了战略性新兴产业的发展。
（二）企业自主创新能力不强，缺乏技术创新机制
战略性新兴产业的发展离不开企业的自主创新及健全的技术创新机制。由于目前中国自主创新激励机制缺失、企业对其技术创新主体地位的认识不到位、自主创新资源整合能力弱等问题，导致企业进行自主创新的积极性不高，以企业为主体的技术创新体系建设进展缓慢。与此同时，在技术创新方向上，中国的企业、科研机构及其科研人员习惯于模仿发达国家已经做过并取得成功的项目，这导致国内难以实现原始性技术的重大创新。因此，目前中国企业的自主创新能力较弱，缺乏关键核心技术和有自主知识产权的产品技术。
（三）科技成果转化率低，转化服务体系不健全
中国科学院院士王志珍指出，目前中国的科技成果转化率在25%左右，真正实现产业化的不足5%，与发达国家80%的成果转化率的相差甚远。中国科技成果转化率远远落后于发达国家，与科技成果评价机制不合理、缺乏合理的收益分配机制，转化服务体系不健全等原因是分不开的。突出表现为高等院校、科研机构及其科研人员的目标定位大多是出科研成果，不是或不完全是出于商业化的目的，导致其技术创新行为与企业生产行为相脱节，技术创新成果不能转化成现实的生产力，最终严重阻碍了高新技术成果转化和产业化的步伐。
（四）政策扶持力度不够，配套政策扶持体系不完善
由于中国战略性新兴产业尚处于起步阶段，在发展初期需要政府给予全方位的有力支持，各项政策措施之间互相配合和协调以形成一个完整的政策体系。然而目前中国对战略性新兴产业的相关政策支持略显滞后，政策扶持体系和外部发展环境不完善。财政税收激励政策等未能发挥应有的作用，对于企业没有形成科学合理的政策支持。比如为企业提供投资补贴、减免税款，为科技创新提供资金支持等方面的政策还有待进一步完善。目前企业尤其是中小企业的发展仍面临严峻的外部环境，一个突出表现是由于投融资体制不完善，中小企业的发展资金严重不足。此外，对基础研究和前沿探索的支持力度也明显不足，影响了战略性新兴产业的发展。
四、中国发展战略性新兴产业的政策建议
（一）合理制定产业发展规划，科学选择战略性新兴产业
战略性新兴产业的发展关系到经济社会发展全局和国家安全，科学选择战略性新兴产业非常关键，选对了有利于实现跨越式发展，选择错了就会贻误时机。美国、英国、日本等发达国家的实践经验表明，一国已有的产业基础、科技水平、人才储备。资源状况及国际产业发展趋势是科学选择战略性新兴产业的重要依据。美国、英国、日本等国家在共同选择以节能、低碳为主要特征的新兴产业的同时，分别选择了不同的新兴产业作为本国的发展重点领域。因此从中央到地方都应依据现有的产业基础和比较优势，科学制定和有效实施不同发展时序、不同空间层次的战略性新兴产业发展规划和具体实施工作方案。此外，中国地区间差异非常大，地方政府要充分考虑当地现有产业基础，选择那些在本地最有发展基础和比较优势的产业进行培育，避免盲目投资、重复建设、资源浪费、低层次竞争等诸多问题。
（二）增加财政资金投入，建立完善多元化、多渠道的投融资机制
政府财政资金在引导战略性新兴产业发展过程中发挥重要的作用，借鉴美国、英国、日本等发达国家的经验，建立适合战略性新兴产业发展的多元化投融资机制。以市场机制为基础，充分发挥政府的引导作用，加大政府财政投入对风险投资的引导力度，逐步形成政府引导、社会资金跟进的新兴产业投融资模式。如综合运用财政拨款、专项基金、贴息、担保等多种方式，吸引社会资金投向战略性新兴产业。战略性新兴产业的发展涉及到很多重要的技术创新，技术创新的外部性决定了政府科技创新投入有着不可替代的重要作用。在增加科技投入方面，利用市场机制的同时，发挥政府科技创新投入的导向性作用，尽快形成多元化、多渠道的科技创新投入增长体系。
（三）提高企业的自主创新能力，建立产学研有效结合的技术创新体系
一方面是建立激励企业进行自主创新的有效机制，逐步培养企业进行自主创新的积极性，增强企业进行技术创新的内在动力，从而促使企业在技术创新中发挥主体作用。借鉴发达国家先进企业的自主创新理念，同时结合企业自身特点，构建自主创新的企业文化，鼓励企业科研人员和全体员工积极参与技术创新。另一方面，加强企业与高等院校和科研机构的合作，建立以企业为主体，以市场需求为导向，产学研有效结合的技术创新体系，引导和支持技术创新资源向企业集聚，促进企业的技术集成与应用。如日本政府通过加强产业界与科研部门的合作，建立了产学研共同研发机制。
（四）制定和实施产业扶持政策，优化战略性新兴产业发展的外部环境
由于新兴产业在发展的起步阶段面临成本偏高、公众认知度不高、商业模式不完善等问题，现阶段中国战略性新兴产业的发展在很大程度上依赖于政府的政策扶持。因此，应制定和实施有利于战略性新兴产业发展的财税政策、金融政策及人才政策，通过政府产业政策的积极引导，推进战略性新兴产业创新体系建设，从而为新兴产业的发展的营造良好的外部环境。国际金融危机之后，发达国家对战略性新兴产业实施了更加有力的财税扶持政策。针对中国当前战略性新兴产业发展资金投入严重不足等问题，应建立稳定的财政投入增长机制，设立国家战略性新兴产业发展专项基金。针对中小企业资金不足问题，在研发投入、税收政策、投融资体制等方面加大对中小企业的扶持力度，鼓励中小企业参与战略性新兴产业的研发与产业化。政府制定和实施产业激励政策应引导、鼓励社会资本向战略性新兴产业流动，优化新兴产业的投融资环境，建立并完善多层次资本市场体系。在科技成果转化方面，要进一步完善科技成果转化市场和支持科技创新的中介服务体系，建立中介服务与技术转化机制，尽快促使科技成果产业化。在人才激励方面，应完善人才使用和流动机制。制定实施支持国内外科研学者、专家与企业家在战略性新兴产业开展技术创新和创业的优惠政策，建立完善人才业绩考核评价机制。
考文献：
[1] 姜江：《世界战略性新兴产业发展的动态与趋势》[J]，《中国科技产业》2010年第7期，第54-59页。
[2] 万军：《战略性新兴产业发展中的政府定位――日本的经验教训及启示》[J]，《科技成果纵横》2010年第1期，第13-16页。
[3]朱瑞博：《中国战略性新兴产业培育及其政策取向》[J]，《改革》2010年第3期，第19-28页。
[4]李晓华、吕铁：《战略性新兴产业的特征与政策导向研究》[J]，《宏观经济研究》2010年第9期，第20-26页。
[5]冯赫：《关于战略性新兴产业发展的若干思考》[J]，《经济研究参考》2010年第43期，第62-68页。
[6]郭克莎：《工业化新时期新兴主导产业的选择》[J]，《中国工业经济》2003年第2期，第5-14页。
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