基于创新理论进行林权改革之原因分析
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作者: 高 卫
摘要:文章从创新理论的不同角度――资源整合、社会发展的大趋势、创新目的及创新内容(制度创新)分析了进行林权改革的必要性及意义。
关键词:创新;林权改革;产权;制度
所谓管理,是适应组织外部环境和内部条件的变化,有效地配置和利用可得到的有限的资源进行整合,以实现本组织既定目标的动态的创造性活动。管理的实质在于创新。所谓创新,其涵义包括以下内容:开发一种新事物的过程、采用新事物的过程和新事物本身。林权改革是森林资源管理的一项核心工作,明确产权、保护产权,不仅是调动群众管护森林以致解决和推动林业发展的内在动力问题,也是有效管理的基础,是解决众多问题的前提,是发展林业生产力的动力。林权改革正是为适应系统内外的变化而进行的调整,正是管理的创新。
一、从资源整合的角度来分析
人类社会面对着一对尖锐的矛盾,一方面可供利用的各种资源都是稀缺的;另一方面,人类的欲望是无限的,不会停留在某一水平之上。因此,就需要恰当配置和充分利用稀缺资源。任何社会组织在资源整合的过程中遇到的问题都可以分为两大类:程序性问题和非程序性问题。无论是前者还是后者,其妥善解决都要依靠管理创新,都要依靠管理主体发挥创造性并付诸实践,林权改革亦是如此。
第一,在林业生产实践中普遍存在造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难等“五难”现象,这“五难”现象又集中表现为“三林”问题:林业生产力低下、林区发展落后、林农收入低,即“林业、林区、林农”问题。农业用18亿亩耕地解决了我国13亿人口的吃饭问题,而全国43亿亩林地却没有解决13亿人口的用材问题和生态问题,其根本原因是林地产权模糊,经营主体不明,林业改革不到位,体制和机制不顺,阻碍了林业生产力的发展。显而易见,林权制度改革是非常必要的。
第二,作为产权形态之一的林权,它包括森林、林木和林地所有权、使用权、收益权和处置权。按照我国的法律规定,除了林木有个人所有权外,其余均归国家或集体所有。森林、林木、林地承担着为国家提供生态产品和经济产品的重要职能。应该看到,我国经过三十多年的改革开放,人民生活水平有了很大提高,物质产品、精神产品相当丰富,而生态产品却比较匮乏。任何一项制度的变革都是在一定的社会经济背景下,由一系列因素而诱发的,资源稀缺是林权改革的原始动力,利益的刺激和诱导是根本动因,经济效率的激励是重要原因之一,对森林资源需求变化和林业外部环境的变化也是导致林权制度改革的原因。
第三,历史产权纠纷与新的产权纠纷隐患并存,在一定程度上削弱了对森林资源的管理力度。产权是对物品或劳务根据一定目的加以利用或处置,以从中获得一定收益的权利,它是指存在于任何客体之中或之上的完全权利,包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。森林资源产权问题是森林资源管理中的核心问题,它直接影响到森林资源经营效果与林农的经营收益。集体林权制度改革的目的就是要明晰林木所有权和林地使用权,放活经营权,落实处置权,确保收益权,将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体,实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,建立经营主体多元化,权、责、利相统一的林权经营管理新机制,使林农真正具有林地的使用权、经营权、处置权和收益权。
二、从社会发展的大趋势来分析
当人类社会跨入21世纪后,我们已经不能把自己的目光仅仅局限于有效地整合稀缺的资源,而更应当关注可持续发展。林权制度改革就是在一方面增加农民收入、提高生活水平的情况下,更大程度地凸显其所产生的生态效益,达到经济效益、社会效益和生态效益3大效益的最佳结合。
第一,生产关系一定要适应生产力的发展。产权制度的安排属于生产关系的范畴。根据马克思主义“生产关系一定要适应生产力发展”的经典理论,当生产关系不适应生产力发展,甚至阻碍生产力发展时就应变革生产关系,以适应生产力的发展。村民林业生产积极性不高,集体林经营不活,除管理上的因素外关键是产权制度构架的不合理,产权虚置,村民得不到实实在在的权益,因此改革林业产权制度迫在眉睫。
第二,林业产权改革是顺应社会经济发展和林业经济体制改革的需要。近几年,我国林业部门也进一步加快了改革的步伐,随着林业经济体制改革的不断深入,林业生产经营活动开始逐步步入市场,特别是在森林资源的流转方面,其发展势头尤猛。但由于我国传统的森林资源管理体制只重视森林资源的实物量管理,而对价值量管理长期缺位,致使各个森林资源资产经营主体之间缺乏统一可比的指标,从而大大增加了交易费用,也给有关部门的规范管理带来了很多困难,严重阻碍了森林资源资产的流动变现,甚至造成国有森林资源资产的大量流失,也致使有关各方的正当权益得不到有效保障。森林资源资产化管理是与社会主义市场经济相适应的,也是推进我国林业经济体制改革所必需的。
第三,在市场机制作用下,一切资源和生产资料必须由特定的主体对象所掌握,如果归属界限模糊,产权不明确,实行共有共享,则有悖于市场配置要求,最终结果要么出现掠夺性利用,要么弃之浪费。随着市场经济的深入发展,耕地实行了长期稳定的生产责任承包制,
企业改为股份制,国有企业也实行董事会制度,唯独山地、林地所有权例外,这在整个市场经济体制的大背景下,显得很不协调,只有出台让农民得到实惠的长期稳定政策才永远靠得住。因此,在当今的市场经济条件下必须实施林权制度改革。
三、从目的创新的角度分析
林业在新农村建设中具有重要地位,林业产权制度改革是新农村建设的一项重要工作。林业发展能够促进农村经济发展,优化农村生态,改善农民生活条件,绿化美化环境,扩大农村就业,促进农业发展。
第一,深化林权制度改革是农村实行家庭承包经营制度的丰富和完善。1978年党的十一届三中全会以后,中国经济体制改革的重大突破是以农村实行家庭联产承包经营责任制为重要标志的改革。耕地和山地是农民的命根子,是农村最敏感、最重要,与农民利益最密切的生产资料。家庭承保责任制把耕地落实到农户极大的解放了农业生产力。但由于种种原因林业生产责任制落实不到位,因而,实施林权改革就尤为重要,同时又是家庭承包经营制度在林业领域的丰富和完善。
第二,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调加快集体林权制度改革,促进林业健康发展。在建设社会主义新农村这一新的重大历史任务面前,要使山区群众持续增加收入,同步实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须充分发挥资源优势,加快发展林业产业,变资源优势为产业优势、经济优势,变产业优势、经济优势为发展优势,走山区综合开发的路子。林权制度改革是一项以发展为中心,增收为核心的释放山区农民生产潜能的体制改革和机制创新。通过确定集体林权经营主体,把林地经营权落实到户,并完善配套改革措施,“盘活”林权,规范林地使用权和森林所有权,依法、有序流转,实现资源向资产的转化,这是发展林业、繁荣林区、富裕林农的有效途径,是加快山区社会主义新农村建设的必然选择。
第三,林权改革是促进农民增收的有效途径,能进一步增强农民群众的山林权属意识,促进广大农民积极参与,稳妥地调整好山林权属纠纷,维护农村社会稳定。深化林业产权制度改革,进一步明晰林木所有权和经营权、林地使用权,使林权归属更清晰,管理更规范,像家庭联产承包那样,给农民吃下一颗“定心丸”,调动群众造林育林护林的积极性,真正把山的资源优势充分发挥出来,走综合开发山区资源的路子,鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转,大力发展股份林业、民营林业、个私林业,积极培育龙头企业和支柱产业,形成市场带动企业、企业建基地、基地连农户的市场化开发,产业化经营的山区资源开发格局,提高林业经济效益,推动农村经济发展、促进农民增收。同时,林权制度改革能教育和引导群众学会如何依法维权,主动参与集体事务管理,推动村务公开,确保管理的公平、公正、透明,有效加快农村民主化进程。因此,推进林权制度改革是促进社会和谐的有力手段,这就从客观上要求我们实施林权制度改革。
四、从管理创新的内容来分析
制度创新是指引入新的制度(组织结构与运行规范)安排,大的如整个国家的经济体制,小的如具体企业的组织形态运行机制。产权是一项制度安排。产权是动力机制的核心问题,没有一套好的产权机制,林业发展就不会有动力。
第一,产权制度是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实行有效的组合、调节和保护的制度安排。我国林业生产主要采取承包经营、租赁经营、股份合作制经营及林业企业集团等主要经营方式,这些经营方式最重要的特征之一就是林地产权模糊。我国林地制度产权模糊造成了“交易成本”过高,从而阻碍了林业经济资源的优化组合,形成了我国林地资源生产力低下的现象。我国现行的林地制度已成为林业产业化的制度障碍之一,因此,林地制度创新即实施林权制度改革是林业产业化的必要之路。
第二,产权制度是森林资源实行资产化管理的前提和基础。产权问题决定了物质利益的创造和分配,自然资源和生态环境的保护,是促进社会进步、社会文明的基础,是生产者积极性的源泉。从农村林业角度来讲,林业产权关系到农民的切身利益,明确产权、界定产权内涵,才能使农民充分发挥主人翁作用,才能减少甚至避免乱砍滥伐、毁林开荒种地的行为,使森林资源得到有效合理经营、保护、利用和发展。林权制度改革不仅是林业生产关系的调整,而且还是体制和机制的创新,其意义将远远超过林业本身,是“三农”工作中牵一发而动全身的大事。
第三,实行林权制度改革,实际上就是将我国农业承包制延伸到林业中去。把土地的改革从平原延伸到山区,由耕地延伸到林地,充分发挥林地资源的潜力,提高林地的生产力,发挥林地的作用,就是在林地所有权属不变的前提下,依法保障实现林农对林地的使用权和经营权,对林木的处置权和收益权,在以林地为核心的生产资料分配上,对于属于集体原始积累的森林资源,集体成员享有同等的权益、责任和义务,使林业生产关系进一步适应生产力的发展,从而使林业生产力得到更大的解放,进而使包括林业的大农业的生产潜力得到更大程度的释放与发挥。从制度创新的层面上来看,实行林权制度改革的意义更加突出。
综上所述,林业生产关系的核心是林业产权制度,它是各项林业生产的基础。我国山地面积占国土面积的69%,山区的发展主要靠林业,部分重点林区农民收入的一半来自林业。我国可利用的林业用地2.87亿hm2,是耕地的两倍,发展空间大。在耕地潜力有限的情况下,通过充分利用非耕地资源发展林业,能拓展农村经济更广阔的发展空间。因此,深入进行林权制度改革,让经营者有其山,植树者受其益,务林者得其利,充分调动各方面的造林积极性,提高林业的集约经营水平,不仅是现阶段林业发展的必然要求,也是加快生态建设,实现人与自然可持续和谐发展的历史选择。
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(作者单位:云南省林业调查规划院)
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