农地股份合作制的社会保障效应研究

来源:用户上传      作者: 黄　丽

　　摘要：如何建立适合国情的农村社会保障制度是当前困扰社会各界的难题。文章通过对广东南海的调查研究得出，农地股份合作制能够促进土地保障社会化，有效提高土地的保障水平。并且同时增强了政府、集体经济组织和农民三方的经济实力，为多渠道筹集建立农村社会保障制度所需资金奠定经济基础。然而。农地股份合作制的顺利推行不仅需要土地具有增值潜力，更需要乡村集体经济组织的领导具有较高的管理水平以及相关法律的改革。
　　关键词：农地股份合作制；农村社会保障：前提条件
　　
　　一、引言
　　
　　随着工业化进程的不断加快以及老龄化社会问题日益严峻，我国农村传统的家庭保障和土地保障模式正面临巨大的挑战，如何建立科学、合理的农村社会保障制度已成为学术界和政府部门关注的焦点。学者们大多认为，作为一个农村人口众多的发展中国家，完全依靠社会保险这一单一方式构建农村社会保障制度，不可能为农民提供较为充分的社会保障，各地应该根据自己的实际情况建立各具特色的农村社会保障模式(任保平等，2003)。张庆亮(2005)等人提出了依托农村经济合作社创新农村社会保障制度的新思路，但是我国农村的现实情况是在全国绝大多数地区，农村经济合作社缺乏足够的经济实力，无力承担建立社会保障所需要的资金；也有人提出通过商业保险模式建立农村社会保障体系(罗世瑞，2004)。但根据国家统计局数据表明，2006年我国农民人均纯收入仅为3587元，也远未达到为自己投保充分的商业保险的程度。郑功成(2003)指出，不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。因此，如何构建符合我国国情的农村社会保障制度在理论和实践当中均存在较大的争议，成为研究的难点。
　　广东南海于2004年在全国率先建立了集养老保障、医疗保险、社会救助、免费技能培训“四位―体”的多层次农村社会保障体系，并逐步开始与城镇接轨，取得了较好的成效。那么，南海农村社会保障制度改革顺利进行的根本保障是什么?其与南海始于20世纪90年代初的农地股份合作制度改革是否存在必然联系?该模式是否能够在全国范围内推广?本文拟通过对南海的实证分析，探讨上述问题的答案。
　　
　　二、南海农地股份合作制简介
　　
　　广东南海农地股份合作制改革始于20世纪90年代，当时南海工业、服务业高速发展，急需大量农地非农化实现规模经营。而我国的征地模式只是按照被征用土地的原有用途对农民予以补偿，其补偿费用只包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费，而没有充分考虑土地非农化后的增值收益，引发了大量纠纷，影响农村社会稳定，也阻碍了工业化进程。而像西方发达国家一样按照市场价格赎买农民的土地，成本又太高。农地股份合作制就是在此背景之下产生的，其最初的目的是希望妥善处理国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上的矛盾。具体做法是通过推行以土地为中心的股份合作制，让农民以土地经营权入股，把全区的土地集中起来，进行三区规划，即划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区，实施统一规划、管理和经营，从而开创了农村集体所有土地在保持土地所有权不变的情况进行非农开发的先河。在经历了最初的试点和推广阶段后，截至2003年底，全市共建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会(原管理区)为单位组建集团公司191个，占该市村委会总数近80％；以村民小组为单位组建股份合作社1678个，占全市村民小组的99.8％。从2003年9月份开始，南海开始按照“固化股权、出资购股、合理流动”的方法，因地制宜，分期分批推进农村股份合作制改革。“固化股权”是指将存量股权无偿地配给已有的每一个社区成员并将之固化，不因户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺；“出资购股”是指在完成改革后新进入社区的成员(新生儿和新嫁入社区的妇女)要出资优惠购股。此外，在自愿选择的基础上，股东还可用股红来购股，实现股权增量；“合理流动”是指允许农村股权在社区范围内流转。
　　经历了十余年的改革和探索，南海农地股份合作制建立了政府、农村集体经济组织和村民共同分享土地增值收益的利益格局；在有效推进南海工业化进程的同时，政府、集体经济组织和农民三方的收入大幅提高，为农村社会保障制度的建立奠定了坚实的经济基础。
　　
　　三、农地股份合作制的社会保障效应分析
　　
　　(一)土地保障社会化
　　现阶段，我国基于家庭承包责任制的农地对于农民具有多重效用，包括生活保障、提供就业机会、直接收益、子女继承等。然而，由于土地流转深受制约，农民必须通过在土地上劳作才能实现上述效用。因此，基于家庭承包责任制的土地保障对于农民来讲并非一种社会保障方式，其保障功能是否得以实现主要取决于农民个人和家庭成员的劳动能力。
　　农地股份合作制的核心是将农民的土地承包经营权集中起来，农民成为股份公司的股东，依照所拥有的股份的多少进行年终分红，获得收益。农民个人和家庭所面临的风险被整个村集体共同分担，土地成为一种资产，即使农民丧失了劳动能力或者进城务工，都可以拥有土地收益。如果农民重新承包村集体的土地进行经营，实际上相当于就业，因而土地的各种保障功能得以充分社会化。
　　
　　(二)提高了土地的保障水平
　　农地股份合作制通过以下两个途径增加了土地的经营收益，从而提高了土地保障水平。
　　促进土地适度规模经营，提高农业经营收益。尽管农业就其本质而言，并不具有显著的规模经济。但是，土地适度规模经营有助于农业高新技术、先进设备的采用及先进管理经验的运用，有助于降低农业生产经营的成本，从而提高土地的收益。农地股份合作制的实施将农民手中的土地重新集中起来，有效解决了小规模分散经营和土地撂荒问题，促进土地使用权流转和农业结构调整。南海的实践证明通过农地股份合作制，目前农业规模经营面积占总耕地面积42％，同时培植了具有地方特色的较大规模的花木种植带和一批无公害蔬菜生产基地、生态农业基地，农业生产收益大幅度提高。
　　工业化进程加快，工业增值收益明显。与国家征地制度相比，农村集体仍然拥有土地的所有权，工厂只需同村集体谈判租用土地，降低了交易成本，从而降低了工业化的门槛，大量企业到南海投资，形成了珠江三角洲地区著名的工业带，为当地带来了大量的收益。
　　
　　(三)提高了政府、集体经济组织和农民的收入，为多渠道筹集农村社会保险资金创造了条件
　　农地股份合作制不仅有效提高了农地规模经营的收益、农地非农化收益、节约了相关的交易费用，而且还奠定了政府、集体经济组织、农民三者共享该制度

变迁所带来的外部利润的格局。其中，乡村集体经济组织和农民分别凭借其对土地的所有权和使用权获得相应的增值收益，政府虽然没有通过征用土地、获取土地增值收益来增加政府财政收入。但是由于工业化和城市化迅速发展，地方财政收入也随着社会经济发展而稳步增长。当然，南海农村集体土地资本化也没有排斥地方政府对土地的国有征用；相反，两者达到了相互促进。地方政府通过国有征地建设城市，配套工业发展的整体环境，吸引大的投资；集体、农民用租地方式吸引中小企业，形成上下游相关的产业链，以增强产业和地区的竞争优势，带来土地的进一步升值和巨大的财富效应，为整个南海工业化的提升创造了政策环境和基础设施。2006年，南海政府全部财政收入116.87亿元，农民人均纯收入9501元，(资料来源：南海区政府相关文件)，为三方共同出资建立农村社会养老保险制度创造了条件。
　　
　　(四)促进农村制余劳动力的转移。保障农民的就业权利
　　农地股份作合作制的推行有利于农民土地使用权和收益权的分离，大量农民涌入城市，为第二、三产业的发展提供了充足的劳动力；另外，工业化进程的迅速推进又为农民提供了大量的就业机会，使农民的就业权利得到了保障，也有效提高了农民的收入。为保障剩余劳动力的就业问题，南海区政府规定使用村集体土地的企业必须优先雇佣本村居民，并对招用农村劳动力的企业进行补贴。从2005年开始，政府更是全面建立农村劳动力免费技能培训制度，使农村居民能够适应新的工作岗位。农民就业权利的实现大大提高了农村居民的自我保障水平和家庭保障能力。
　　
　　四、结论
　　
　　通过对广东南海农地股份合作制的考察可以得出如下结论：农地股份合作制的实行能够促进土地保障的社会化，并有效提高土地的保障水平，同时增强政府、集体经济组织和农民三方的经济实力，为多渠道筹集建立农村社会保障制度所需资金奠定经济基础。然而，农地股份合作制要真正实现农民的社会保障必须具备以下几个条件：
　　
　　(一)土地必须具有增值潜力
　　集体经济组织与农民之所以能在以土地股份分红权置换原来的土地分户承包权上达成交易，其中根本的一条就是土地在集中使用后的经济价值要高于分户经营的经济价值，能够保证集体经济组织和农民实现双赢。因此，有学者认为，农地股份制只能在工业化、城市化进程较快的地区实施。目前我国很多欠发达地区农村大量青壮年农民外出打工，土地基本由老人、妇女、儿童来经营，甚至被大量撂荒，土地收益十分低下。如果通过股份合作制的方式将土地集中起来交给高素质劳动力实现规模经营，农业生产收益必将大幅度提高，同样可以实现土地的增值收益。
　　
　　(二)乡村集体经济组织的领导必须具有较高的管理水平
　　无论是集体经济组织的股份合作章程的制定，还是将土地集中起来进行统一经营管理，都是十分复杂的过程，缺乏高素质的管理人员是无法完成的。可以通过以下途径来提高乡村集体经济组织管理人员的素质。一是将农村能人的培养作为农村社会治理的一个重要工作目标；二是可以采取外聘的方式吸引大量的高素质人才参与乡村集体经济组织的经营和管理，或者将两者有机结合来进行农村集体经济的组织和开发。其中农村能人的培养是当前的关键，原因是农村能人在社区中具有比外聘人员更多的社会资本，对文化素质普遍较低的农村来讲，对一些非正式制度的把握和理解有助于提高工作效率，这可能比其他因素更为重要。
　　
　　(三)相关法律法规的改革
　　土地股份制的建立是我国农村土地制度的重大改革，必然与现行法律法规存在一定冲突，因而大范围的推广要求相关法律法规的改革。以集体土地上市为例，农地直接入市不仅打破了土地市场的“城乡分割”，为农民致富提供启动资金，而且农民集体可合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，为政府制定征地补偿标准提供参照系，有利于降低我国工业化的成本等。但这种土地制度改革在有些方面还与现行法律制度相冲突。为此，我国土地制度改革的进程必须加快。

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