借鉴国外经验　完善我国失业保险制度

来源:用户上传      作者: 贺　蕴

　　摘要：西方发达国家在建立和完善失业保险制度过程中积累了丰富的成功经验。通过借鉴国外经验教训，对于建立完善合理的、具有本国特色的失业保险制度具有重要的意义。
　　关键词：失业保险；制度比较；改革
　　
　　一、我国失业保险制度实施现状
　　
　　从1986年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，我国的失业保险制度正式建立，到1993年《国有企业职工待业保险规定》，对国有企业失业保险制度的调整，再到1999年新的《失业保险条例》的正式出台，中国的失业保险制度前后共经历了三次重要改革，但在运行中仍然存在一些问题。
　　
　　（一）收入保障功能存在的问题
　　1、实际参保人数与应参保人数相差甚远。2002年年底，全国参加失业保险的有10182万人，而到2001年为止，我国的从业人员共有7.3亿，按照现行失业保险制度，应参保人数保守估计也在3至4亿之间。
　　2、失业保险金水平过低难以保障失业者基本生活需求。以北京市为例，2004年北京市职工月平均工资为2362.33元，而失业保险金仅为347至446元，最低生活保障金为290元。
　　3、失业保险的覆盖面仍然狭窄，一部分非公有制经济单位和事业单位及其职工还没有真正参加进来，参保率远远低于国有企业。
　　4、失业保险基金面临巨大支付压力，2001年6月，我国就有浙江、重庆、内蒙、安徽、青海、吉林等地收不抵支，今后几年，我国失业保险基金会面临更大的压力。
　　
　　（二）促进就业功能存在的问题
　　1、失业金用于补贴再就业指导和技能培训的费用所占的比率过低。目前，全国200多个地级城市中，60%没有落实培训经费，在对下岗职工开展免费培训时，受到很大制约。
　　2、促进再就业政策的内容和条款较多，但落到实处的较少，再就业率低。
　　3、再就业培训工作在大多数地区还没有实现社会化，承担培训任务的基本是劳动和社会保障部门所属的职业培训机构，培训与经济发展和就业市场的需求发生脱节。
　　4、不少地方采用统一的培训课程，培训期限和培训方法，针对性、实用性和有效性差，而且未能开展有效的就业服务工作，致使培训后再就业率不理想。
　　
　　二、国外失业保险制度比较
　　
　　在20世纪初，欧洲出现了失业保险的萌芽。法国在1905年最早建立了失业保险制度；1911年，英国首先建立了由国家立法并具备强制性质的失业保险制度；目前，世界上已有70多个国家和地区建立了各具特色的失业保险制度，这些国家的成功经验、出现的问题以及改革措施对进一步完善我国的失业保险制度具有十分重要的借鉴意义。
　　
　　（一）失业保险的覆盖范围
　　失业保险制度的根本问题之一就是给谁提供保障，它不仅表明受保障群体的多寡，还表现出失业保险的性质，体现着社会保障政策目标的选择，因而也是社会保障制度模式分类的重要指标。如美国失业保险的范围最初限于私人企业部门的雇员，1970年扩大到非赢利部门，1976年扩大到州地方政府雇员,1978年将失业保险扩大到包括家庭佣工在内的几乎所有的工薪工作者。法国的失业保险则适用于全体受雇人员，以及某些特殊群体，如刑满释放人员、政治难民、归国侨民、职业病受害者以及学校毕业生等。
　　
　　（二）失业保险的资金来源
　　失业保险资金的来源问题，就是要解决在政府、企业和个人组成的社会各方当中，由其中哪几方承担费用以及如何分担各自的比例等问题。一般来说，社会失业保障基金一般来自四个方面：国家的财政拨款、企业缴纳的失业保险费、雇员缴纳的失业保险费和社保基金的经营性收入，目前世界上以三方负担的模式最为普遍，约占到实行失业保险制度国家总数的40%左右。就美国而言，失业保险金由国家税务局通过国家税收方式，强制收缴，雇主需分别向联邦和州缴纳失业保险税，其中向联邦缴纳的部分占雇员年收入的0.8%，雇主向州缴纳的失业保险税率由各州确定，平均为雇员年收入的2%，雇员则无需缴费。法国的受保人需要交纳收入的1.92%，企业交纳工资总额的4.08%，政府负担综合方案的全部费用。
　　
　　（三）领取失业保险的资格
　　失业保险的给付对象应当是实施范围内符合严格条件的失业者，虽然各国具体规定不同，但一般都有以下的要求：失业必须是非自愿的；失业者要有就业意愿，必须在职业介绍所或失业管理机构登记，并且愿意接受所提供的合适的就业机会；失业者必须是处于法定年龄段并且具有劳动能力；失业者必须符合规定的资格期限（包括失业前的已工作年限和缴费年限）和应缴保费数额。
　　
　　（四）失业保险的给付标准
　　失业保险待遇的给付标准取决于一国社会的经济发展水平、人民的生活水平以及失业者的自身状况（包括失业前的工资收入水平、就业期或保险期的长短、年龄及失业者的婚姻状况和家庭负担水平）。原则上要做到既使受益者的收入损失得到部分补偿，保证基本的生活需要；又不能挫伤受益人寻找工作的积极性，避免形成“失业陷阱”。在美国，失业保险金与失业者原来的收入挂钩，因为工资收入较高的投保者，其对失业保险基金的贡献也相应较大，基于公平的原则，他们应当享受较高的失业保险金。法国的失业者可以选择日工资40.4%＋每天9欧元或者基准日收入的57.4%两种方案中对自己有利的方案，这种方法既体现了失业者个人原工资收入的差异，又注重了失业者之间的公平待遇，因此较好地兼顾了效率与公平。
　　
　　（五）失业保险的给付期限
　　规定给付期限不仅是为了防止失业者对失业给付形成长期的依赖，鼓励领取者就业，而且也是为了控制给付成本，努力使失业保险基金的收支实现平衡。按照国际劳工组织第44号公约规定，失业保险津贴和补助的支付期为每年至少156个工作日，在任何情况下也不得少于78个工作日，目前各国的规定一般都高于公约规定，多在90天到一年之间。
　　西方国家的失业保险制度经过长期的发展和调整，已形成一套极为完整的、广泛的、高水准的、能为国民所普遍接受的社会体制，但随着社会的进步和经济的发展，它也逐渐显现出其消极的一面，导致了日益严重的社会问题。（1）失业津贴费用增长快于国民经济增长，导致了严重的财政赤字，政府必须不断举债并增加税收，从而加重社会、企业和个人的负担，严重阻碍经济的持续增长；（2）高水准失业保险待遇鼓励了不少社会成员不愿积极参加就业，过分地依赖失业津贴，从而导致依赖失业津贴的穷人越来越多；（3）失业津贴最终是由企业和就业者来支付的，因此失业津贴的支出越大，导致劳动力成本就越高，从而使失业与失业保障出于一种难分难解的恶性循环之中。
　　这些问题和弊端受到许多国家政府的日益关注和重视，部分国家己经开始采取改革行动，并在失业保险的组织机制和思路方面进行一些有益的探索。如美国西北大学经济系的迈耶（Meyer）教授曾于1984－1985年间在伊利诺伊州进行了一个著名的“奖金实验”（the bonus experiments），他按随机抽样选取了一批失业者，并把他们分成2个小组，其中一个得到承诺，如果他们可以在11周（美国的失业保险最多可支付26周，在失业率较高的州，还可额外支付13周待遇）之内找到工作岗位并能连续工作4个月以上，便可获得500美元奖金；而另一个则没有。实验结果是，给予奖金的小组领取失业津贴的时间要比没有奖金的那个小组平均少1周的时间，由此节省下来的失业津贴总数要多于支付给他们奖金的总数。这一试验的结果表明经济激励可以对失业津贴的发放周期产生影响，暗示了决策者应该对失业保险制度组织机制作出反思。

　　西方各国在失业保险制度方面的改革，其总体目标是尽量降低社会成员对失业津贴的依赖性，减轻因失业津贴支出扩大而引起的财政赤字负担，努力维持支出增长和经济增长的平衡，实现失业保险体系的供求一致。改革主要围绕降低失业津贴的支付水平、增加领取津贴的资格条件、缩短失业津贴的给付期限这几个方面进行。
　　
　　三、借鉴国外经验，完善我国的失业保险制度
　　
　　我国正处于社会转型期，包括失业保险在内的社会保障体系存在许多不合理、不完善的问题，这些问题的消极作用随着经济、社会的发展而日益凸显，国外的失业保险制度的发展经验对于我国有重要的启示意义，既能借鉴他们的成功之处，也能积极预防别国在实践中出现过的矛盾。当然，由于经济、社会发展程度的不同，我国失业保险制度所采取的制度安排不能理想主义的照搬发达国家，而只能与我国的实际相适应，发展具有本国特色的失业保险制度。具体来说，应当在以下几个方面加以完善。
　　
　　（一）失业保险基金的资金来源及筹集方式的改革
　　失业保险的经费来源是首要的问题。现阶段，我国必须按照三方共同负担的原则筹集失业保险基金。第一，劳动者个人必须负担一定费用。第二，我国企业实际负担的失业保险费用只占职工工资总额的3%，远远满足不了不断扩大的失业人员的现实需求，因此，扩大企业交纳失业保险费的份额是确保资金来源的重要方面。第三，国家财政应该是失业保险金的重要来源之一，失业保险基金不足部分应由国家财政予以补贴。可以设想四种办法：利用出售国有中小企业的存量资产，直接转化为失业保险费用；通过增发国债为失业保险事业筹集资金；选择适当的时机开征社会保障税，将其中的一部分转化为失业救济；将亏损企业的财政补贴的一部分转化为失业保险金。
　　
　　（二）适应市场经济发展的需要，逐步扩大失业保险覆盖面
　　结合经济发达国家和转型国家的经验，考虑到我国的实际情况，可按以下思路进行改革：第一，失业保险范围进一步向非公有制企业职工覆盖，使城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业中方职工都能享受一定期限的失业津贴、失业救济和再就业机会。第二，失业保险的“广覆盖”应该成为我国失业保险制度发展的一个长远目标，失业保险享受对象应不加限制地把企业富余人员、企业被兼并和转产后失业职工纳入失业保险对象范围。第三、今后，要力争通过失业保险制度的逐步完善，彻底打破城乡界限，把失业保险的覆盖范围扩大到乡镇企业和农村中所有被雇的劳动者。
　　
　　（三）逐步提高失业保险的给付水平
　　给付水平的确定，我们可以借鉴绝大多数西方发达国家的做法，将失业保险金的发放标准与工资或缴费额挂钩。工资较高的职工对失业保险基金的贡献也相应较大，因而应当享受较高的失业保险金。这既符合权利和义务对等的原则，又使大多数失业者的生活水平不因失业而下降过多。
　　
　　（四）规范和完善失业保险的管理制度
　　第一，加强对失业保险基金的管理，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计之中，做到专款专用，改变目前资金浪费严重，基金被挪用的情况。第二、加强对失业保险机构的管理，成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，保证失业保险事业管理和运行的相对独立。
　　
　　（五）进一步强化失业保险的再就业功能
　　通过进一步强化失业保险的再就业功能，致力于建立一个既能保证失业者基本生活要求，又能激发失业者寻求再就业积极性的失业保险制度，使失业保险由消极保险转化为积极保险。失业保险制度不能把失业者特别是年轻的失业者长期养起来，而应当通过培训和再培训，帮助他们掌握一技之能，重新就业。这就要求调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例，避免单纯救济导致职工不求进取甚至是主动失业的现象。
　　
　　（作者单位：中共江苏省委党校）

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