论土地承包经营权的物权属性
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作者: 高飞
摘要：《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，突出了承包土地的经济价值，加强了承包人对承包地的支配。同时，鉴于土地的特殊性，法律也明确了承包人的义务，对土地承包经营权进行了必要的限制。这两方面的内容在建立多种承包土地的经营模式的时候都应予以充分的考虑。
关键词：土地承包经营权；用益物权；物权属性
自从土地承包经营制度确立以来，关于土地承包经营权的性质就一直是学界讨论的焦点，并形成了债权说、物权说、双重性质说等观点。在国家层面，虽然长期以来土地承包经营权在众多的部门法和政策中表现出极强的物权特征，但直到2007年《物权法》的颁布，才将其明确定性为用益物权。
一、土地承包经营权作为用益物权的基本特征
用益物权是直接支配他人之物而利用其使用价值的定限物权。用益物权除具有物权的一般特点，如对物的支配性、排他性、对世性以及绝对性外，还有以下几个特征：第一，用益物权以在法律设定的范围内对物的使用价值的利用为内容；第二，用益物权的客体以不动产为限；第三，用益物权具有独立性，即其设定不以用益物权人对标的物的所有权人或者使用权人享有其他权利为前提；第四，用益物权的实现以占有标的物为前提。
根据《农村土地承包法》和《物权法》的相关规定，比照用益物权的特征，可以发现土地承包经营权的用益物权性主要表现在：第一，土地承包经营权是权利人在法律规定的范围内享有的对承包地的支配权。土地承包经营权的设置是为了使土地作为不动产所具有的在生产和生活方面的使用价值能得以充分发挥。承包人占有承包地、自主决定从事何种农业生产、完全享有生产所带来的收益，并可以通过多种方式将承包权进行流转；第二，土地承包经营权具有排他性，即在同一块土地上不能同时存在两个承包经营权或和已设定的承包经营权相抵触的其他权利，否则就构成了对承包经营权的侵犯，权利人可以通过司法途径予以排除；第三，土地承包经营权具有对世性和绝对性。土地承包经营权一经设定，权利人之外的一切人均成为义务人，除有法律规定外不得妨碍土地承包经营权的行使。而且土地承包经营权的实现不需不特定义务人的积极作为，只要求他们履行不得侵犯的消极义务；第四，土地承包经营权的设定不以承包人对土地存在其他权利为条件。土地承包经营权依国家法律设定，其取得虽以农民集体成员资格为前提，但是资格只是一种身份状态。资格尽管往往会引起某种特定的权利义务关系，其本身却不包含任何权利义务内容。
二、对土地承包经营权的限制
法律对土地承包经营权进行的必要限制主要体现在承包人在利用承包地时应尽的义务上。
（一）土地承包经营权人维护土地农业用途的义务
这项义务规定在《农村土地承包法》第十七条第一项中，要求承包人在经营承包地时应符合土地的自然属性和约定的用途，不得随便改变。承包地农业用途的改变分三种情况，不应一概而论，要分别处理。第一种情况下，承包地的全部被用于非农用途，如改耕地为工业用地或者住宅用地，对此，若无合法审批手续，则应予以绝对禁止；第二种情况下，承包地的部分改变了农业用途，如承包人为了农业生产管理的方便在承包地上建设房屋的行为。对此要分析部分承包地用途的改变是否为农业生产所必需以及被改变用途的承包地的面积是否限定在合理的界限内，如果上述两个条件具备则不宜做禁止性处理；第三种情况则相对比较复杂。根据《农村土地承包法》第二条的规定，对农业应做广义的理解，即农业除种植业外还包括林、牧、副、渔业。由于《土地管理法》第四章确认了对耕地的特别保护，当承包人未经法定程序将耕地改为其他农业用途时，应定性为未履行维护土地农业用途义务的行为。问题是，在林、牧、副、渔业之间是否允许土地用途的随意改变以及林、牧、副、渔业用地能否随意改做耕地呢？对此，我们要从所涉及的承包地的历史用途、国家的土地规划、当地的农业结构以及农业的可持续发展等多发面予以考虑，在对各种因素做出整体的综合判断后，才能确认承包地用途的改变是否合法。
（二）土地承包经营权人的土地合理利用义务
此项义务规定在《农村土地承包法》第十七条第二项，可分解为地力维持义务和不得抛荒的义务。地力维持义务要求承包人在承包经营权存续期间至少要保持承包地原有的肥沃程度，至少要维持承包地原有的产出能力，因为即使不改变土地的农业用途，过度使用土地而不维持土地肥力同样是对农业资源的破坏。地力维持虽是土地承包经营权人应该履行的一项合理义务，但是由于影响地力维持的不仅有承包人的主观意志，还有承包人的经济能力、维持地力的经验技术、承包地的周边环境（有无污染源等）、国家的技术支持等诸多因素，仅仅由承包人来承担这项义务显然有失妥当，应由国家、集体和承包人共同负责。
土地不得抛荒义务是指承包经营权人在权利存续期间应在承包地上进行耕种、经营等农业生产活动，不得废弃对承包地的使用。造成农民抛荒的有经济的、自然的、社会的、政策的以及制度的原因，但是原则上可以归结为较低的农业收入以及农民无力从事农业生产。避免农民抛荒土地，单凭一项法律的规定是远远不够的，应从多方面着眼，完善农业生产配套措施，健全农村的社会保障体系，包括：建立承包土地的合作经营机制、健全土地承包经营权流转市场、改善农业生产基础设施以及稳定、提高粮食收购价格等等，从根源上使农民善待土地。
（三）关于土地承包费的收取
最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）第三十七条规定，承包费是承包方依据承包合同的约定向发包方交纳的款项、实物或者应当履行的劳务。与承包经营权人维护承包地农业用途的义务和土地合理利用的义务不同，承包费涉及的是基于承包合同而产生的给付义务，而不是对土地承包经营权的行使本身进行的限制。尽管如此，由于土地承包费的问题不论在法理上还是在现实中都有着不应该忽视的意义，故于此一并探讨。
根据承包方式的不同《农村土地承包法》对承包费采取了不同的态度：对于四荒土地的承包明确规定了承包费的收取，而对于家庭承包则未置可否。从法理上讲，土地承包经营权是基于农民集体土地所有权而产生的用益物权，虽然具有其独立性，但在实质上仍可以理解为“是所有权人为更好地发挥所有权的作用而使非所有人行使其对所有物的权利”。承包人虽为农民集体的成员，但是两者毕竟是不同的法律主体，有着各自独立的利益，因此完全可以将承包费理解成在设定土地承包经营权时，作为土地所有权人的农民集体为实现土地所有权的收益权能而收取的对价。从现实看，2006年农业税的取消在减轻农民负担的同时，也切断了集体的一个重要收入来源。虽然理论上集体可以通过四荒地的发包、发展集体企业等形式实现公共积累，但毕竟各地的自然环境和经济发展水平不一，集体的财政状况也因此存在着很大的差距。这就必然导致一些集体无法为成员提供必需的公共产品、生活保障设施。
虽然从法理上和现实需要上看，承包费的收取都有其合理性。但问题是承包费会增加农民的负担，使国家废除农业税的政策变得没有意义。产生这种顾虑的一个重要原因在于历史上曾独立存在过的承包费被归到了其他涉农税费的名目下，从而具有了行政收费的性质。在本质上，税费和承包费是两个完全不同的概念，不应混淆。税费是国家调节不同阶层收入、对利益进行再分配以实现社会公平的一个重要手段。由于农业本身就是一个弱质产业，且我国城乡二元结构下农村居民的收入远远落后与城镇居民的收入，在这种情况下再征收农业税非但不能实现社会公平，反而加大了农民负担，使贫者愈贫，因此国家才做出了取消农业税的正确决定。承包费虽然也要求一定的利益支出，却不具备调节收入进行利益再分配的功能，它是用益物权人为取得用益物权向土地所有权人支付的对价，反映的是一种平等的民事关系，且这种关系发生在有天然联系的农民和农民集体之间，具有封闭性，不存在第三者来分享农业收益的问题。更重要的是，承包费说到底还是用来服务于农民个人的。有学者通过实地调查发现，在村财务公开和民主决定集体经费使用的前提下，大部分农民还是支持交纳一定费用的。
综上，法律可以考虑明确集体可以收取承包费，但是否收取、承包费的数额、形式等具体问题则可以交由农民集体根据实际情况通过民主讨论予以确定。同时规定两项基本原则，第一，承包费必须用于集体的福利；第二，承包费的交纳与否不能与土地承包经营权的得失挂钩，这是由土地承包经营权是具有身份性的物权的特征决定的。
三、土地承包经营权的物权属性与承包土地的经营方式
《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，强化了承包地的经济价值；另外，《物权法》延续了《农村土地承包法》中有关承包地调整的规定，等于承认了承包地对农民的保障功能，并规定了承包人维护土地农业用途和土地合理利用义务，对土地承包经营权进行了合理限制。这种立法模式，在尊重我国国情的同时，考虑到了社会的发展，应予以充分肯定。在考察土地承包经营权的物权属性与承包土地经营方式的关系时，也应兼顾《物权法》这两方面的内容。
土地承包经营权的用益物权性内在地要求作为承包经营权客体的土地的经济价值最大化，否则在他人所有之物上设定用益物权要么毫无意义，要么就是一种剥夺。要充分发挥土地的经济价值，必须要对土地进行合理配置和利用。而土地的合理配置和利用不能通过行政命令和政治运动的方式来实现，而应该让农民自己选择和创造能使自己利益最大化的承包土地的经营方式。土地承包经营权的物权属性让农民的自我选择和自我创造成为可能，因为与债权不同，物权的实现不依赖于任何人的积极作为，也就是说土地承包经营权一经设定，承包人即享有了在法定范围内对承包地进行支配的自由，并可以排除来自包括土地所有人在内的一切不法干涉。在这个意义上，土地承包经营权的物权属性为承包土地经营方式的多样性提供了法理基础和强有力的保护。
从另一个角度出发，地承包经营权作为用益物权所到的合理限制同样为不同的承包土地经营方式划出了一条不能逾越的底限：第一，不能以创新承包土地经营机制为借口，非法改变土地的农业用途；第二，不得改变土地承包经营制度本身，即在任何经营方式下都应保留农民自己经营自己承包地的可能性。
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（作者单位：中国社会科学院法学研究所博士后流动站）
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