城乡二元体制下农村社会养老保险的重构
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作者: 孔 光 邢振航
摘要：2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施。近年来，城乡二元体制的存在愈发成为我国农村社会养老保险推广与发展的体制性障碍之一。与此同时，我国开始迈入老龄化社会，而农村地区的社会保障远远落后于城镇。为此，文章根据社会养老保险城乡分配失衡的现状，探寻了城乡二元体制与社会养老保险城乡之间发展失衡的关系，统筹城乡社会养老保险，对于保障城乡人民的基本生活，体现社会公平，实现社会和谐发展具有重要意义。
关键词：城乡发展失衡；社会养老保险；城乡二元化体制；城乡统筹
一、我国农村社会养老保险发展历程与现状
（一）农村社会养老保险制度建设历程
随着我国老龄化程度的加深，我国8亿农民中60岁以上老年人已经有1亿多，农村居民的社会保险建设是国家统筹城乡发展的一项重要内容，也是社会保障体系不可或缺的组成部分。1991年，民政部根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在部分地方开展了农村社会养老保险（简称“老农保”）试点。其主要方式是以个人缴费为主、集体补助为辅并结合个人账户基金储备积累的保险模式，在参保人员满60周岁后，根据其个人账户基金积累额和平均余命确定养老金发放标准。“老农保”是我国在农村建立社会养老保险制度的首次探索，但限于当时经济水平低、国家重视程度不够等条件，仅靠农民个人缴费大部分地方的村集体经济和政府财政没有投，因此保障水平很低覆盖面也很窄，由于这些原因农民也没有参保热情，老农保就此陷入恶性循环。
2003年以来，一些地方开始积极进行有财政补贴的新型农村社会养老保险制度的试点工作。2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。2008年年底召开的中央经济工作会议确定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，首批试点面为10%左右的县。2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施。
（二）新农保改革现状与困境
新农保是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策，目前在中国已经开始了一系列的试点工作。新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式。这是新农保两大创新之处。它强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则和要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别之一。但缓慢的试点工作与当今农村对社会保险的迫切需求产生了鲜明的对比，截至2008年底，全国65岁及以上人口10956万人，占全国总人口的8.3%，比2007年上升了0.2个百分点。60岁及以上人口15989万人，约占全国总人口的12%，比2007年上升了0.4个百分点。新农保的尽快完善与推行已经是迫在眉睫的重要工作和任务。
另外，农村仍存在一系列不利于新农保改革的情况，首先，养老观念陈旧，养儿防老养老方式。其次，农民个人缴费能力有限，参保能力不足调查显示，40.00%的农民每人每年能够承受的养老保险费为100元，32.00%的为200元，500元以上仅为6.00%。说明农民的个人缴费能力较低，有参加养老保险的诉求但是个人的参保能力不足。
（三）社会保险制度与基金管理
经办管理服务是目前县级新农保机构面临的大问题，人员素质机构设置与办公水准都成为制约农村社会保险继续推行的桎梏。据2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2008年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，比2007年末增加424万人。截至2009年8月底，全国有近500个县（市、区）开展了新农保的试点工作。据试点省份陕西省农保中心提供的数据，2009年，新农保参保人数已经由2008年的160万增长到了300万，县级工作人员仅有4、5人，服务人次比达到了1：12000。这样的一个比例必然会造成管理的松懈和混乱，并且如果考虑到高度不发达的信息系统以及先前积压的纸质材料的信息化处理等等技术上的原因后，其管理的难度显而易见，就如同国家公共服务体系为何难以在县乡一级贯彻中央的指示精神一样，经办管理在基层是一个大问题。
新农保制度在推行中，基金的运营将会成为最吸引人并且形成很强的激励机制，很大一部分农民将会因此加入进来。由于新农保制度采用的是基础养老金加个人账户的模式，随着参保农民的增多，会形成相当庞大的缴费收入（包括个人缴费、集体补助和地方政府补贴），这些收入都将进入参保农民的养老保险个人账户，进而形成数量庞大的养老保险基金。
二、农村社会保险的重构与城乡二元体制的关系
（一）社会保险城乡供给非均衡现状分析
1、社会保险作为一种公共物品其供给的责任主体不同。改革开放至今，城市公共物品的供给由中央和地方各级政府以及市场共同提供，政府对市场提供的公共物品有调控的权利；而农村公共物品供给的责任主体却一直处于缺失状态，并且在经济快速发展的时期始终没有建立起公共物品正常合理的供给责任主体。从保险保险项目来说，城镇职工的社会保险制度包含除失业保险各项保险项目，农村居民仅享有医疗保险；社会保险待遇，城镇职工的保险待遇相对优厚，合作医疗仅靠农民和集体出资，保障有限；从筹资方式来说，城市社会保险资金主要由企业缴纳，职工没有缴费责任，合作医疗制度采取农民集资和集体经济出资，公共物品城乡供给的财政分配极不均衡。
2、社会保险财政城乡分配不均衡。在社会保险的提供中，我国的城乡财政分配从结果不公向起点不公发展，从而在根本上制约了城乡平等。一方面，我国城乡社会保险水平存在巨大差异；另一方面，农村居民对社会保险的需求愿望强烈，因此，扩大农村公共物品的供给成为一种必然。这时，政府面临两种选择：一是保持全国范围内的财政负担和支出总量不变，对城乡社会保险供给实行此消彼长的调整；二是维持原有的城市社会保险供给水平，扩大农村社会保险供给。综合近年来国家财政支出情况，国家财政用于农业支出近十年来一直徘徊在7%-9%之间，2008年国家财政用于农村社会事业发展支出为2072.8亿元，仅占当年财政支出的3.3%。从固定资产投资情况看，2008年农村交通运输事业方面的投资为1323.9亿元，其中农户自我投资为443.7亿元，同期城镇投资额为14376.6亿元；农村水利、环境和公共设施管理事业方面的投资为1255.2亿元，其中农户自我投资10.3亿元，同期城镇投资额为11023.9亿元；卫生、社会保障和社会福利事业方面的投资为89.7亿元，农户自我投资2.3亿元，同期城镇投资额为976.2亿元。
（二）社会保险需求城乡失衡现状分析
1、城乡社会保险的需求具有层次差距和异质性。由于经济发展水平的差异，农民的收入和消费水平相对较低，因而对社会保险供给服务的需求同质性强，而需求强度比较高的则更多的具有纯公共物品和拥挤性准公共物品的性质，大多属于基本生存型或基本发展型，而对非必需的公共物品的需求则限定在较低的层次，如农村预防保健等公共卫生服务、失业等。相对而言，城市居民的收入、消费需求以及消费需求的分化程度都比较高，而需求强度比较高的公共物品更多的具有准公共物品、特别是自然垄断物品的性质，大多属于享受型或者发展型，如养老保险的需求与失业保险的需求方面。
2、城乡对于社会保险需求的内容不同。由于城乡人文、社会环境的差异，城乡居民对于同种公共物品的需求所涉及的具体内容有较大的差异性。以养老为例，虽然现阶段农村的新型养老保险发展迅速，但并不能完全取代家庭养老的地位和作用；而随着经济、社会政策的执行，城市人口的养老开始逐步转由社会负担。因而，农村对养老的需求更多的是经济上的，而城市对于养老的需求则是全方位的。
三、破解社会保险城乡二元体制的途径分析
（一）制度层面
1、明确政府作为农村社会养老保险主体的责任，统筹城乡社会保险的主体体系。向社会提供公共物品是政府义不容辞的责任。政府不能把农村公共物品的供给责任卸责给农民自身和基层自治组织。在明确政府作为农村社会保险供给主体的基础上，要建立健全城乡社会保险统筹体系。目前，我国城镇的公共物品是由市级政府作为供给主体的，而农村公共物品的供给主体主要是县乡两级政府，要实现社会保险均衡化分配，必须统筹城乡公共物品的供给主体，实现省级统筹，截至2008年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江、上海、福建、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省份实现了养老保险省级统筹。《社会保险法》中，明确了养老保险实行省级统筹，并逐步向全国统筹过渡，这是从立法上积极稳妥地保证了养老保险全国统筹的实现。
2、完善社会保险的监管体系，杜绝政府的挪用行为。社会保险基金支付环节存在的主要问题是经办单位虚列支出、挤占挪用、虚报冒领、转移基金等行为，参保人员违规操作或骗保行为。2006年上海社保案后，全国大力稽查和整治社会保险基金挪用、侵占问题，从严监管，绝大部分省份挪用基金的现象已经很少。目前，社会保险金在支付环节缺乏统一的规范管理，不规范行为时有发生，加重了社会保险基金支付的危机。这就要求完善对政府权力的监督，加强对政府权力的内部控制与外部监督。在内部，应通过明细政府的责权范围，加强政府的服务理念，建设服务型政府；在外部，则要充分发挥舆论监督的作用，创新监督形式。
（二）经济层面
1、加快农业市场化、农村工业化、农村城市化进程。在二元经济一元化的过程中不能完全靠城市来吸收剩余劳动力，农村本身也需发挥一些作用。通过农村工业化，实现大量剩余劳动力在农村内部的转移，是一条可以切实解决农村养老保险社会化的好方法。
2、确定合理的给付水平和条件在保障水平上应立足我国农村实际，不能盲目追求城乡保障的绝对统一，否则将会制约我国农村经济发展的速度，甚至重蹈福利国家的覆辙。给付应考虑因通货膨胀、物价上涨带来的影响，使养老金的兑付保持平稳发展。在养老保险金的给付方面，结合先进的管理方法及我国农村实际，提高养老保险金的给付年龄，减少农村剩余劳动力。
四、结论
城乡二元体制我国在发展中所必须经历的二元社会结构具体表现形式，它是在国家实行工业化和现代化战略中进行资本原始积累的必要手段。但随着社会经济的发展农村生活水平的提高以及老龄化的加重城乡二元体制已经成为中国社会养老保险发展的瓶颈。城乡二元体制是具体表现在资源和福利在城乡间的不均衡分配，社会养老保险的不平衡发展就是其直接表现形式之一。
因而要实现社会养老保险在城乡之间的平衡发展，首先，应统筹规划城乡社会保险制度。在实际操作中应注意：一是因地区而异从农村实际出发，因地制宜，在大部分地区，应坚持低标准起步，由点到面逐步发展，在富裕地区应尽快发展扩大覆盖面；二是因保障对象而异；三是因时间而异，从家庭养老到社会养老的过程应循序渐进切忌一步到位。另外，对政府的只能要有明确的定位，充分发挥市场的作用政府仅起到必要的辅助管理智能和市场的资源分配工作，保障社会公平，提高制度效率。其次，随着社会保障覆盖范围的扩大和保障水平的提高，建立全国联网的社会保障信息管理系统，可以充分发挥信息资源的整体效益，实现资源共享。再次，社会保险在我国还没有非常成熟的法律体系，虽然有《社会保险法》的问世，但很多细节与体制的漏洞还有很多，同时随着时代的发展新情况新思路的出现也需要立法的同时进行，权威和固定的法律才是真正实现城乡平等的终结者。
参考文献：
1、同春芬.转型时期中国农民的不平等待遇透析[M].社会科学文献出版社,2006.
2、国家统计局.中国统计年鉴[M].中国统计出版社,2009.
3、国家统计局.中国农村统计年鉴[M].中国统计出版社,2009.
4、国务院.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z].国发〔2009〕32号.
（作者单位：孔光，安徽农业大学经济管理学院；邢振航，安徽大学管理学院）
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