浅谈我国城市居民最低生活保障制度的实施现状
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作者: 程庆琳
摘要:自国务院决定建立城市居民最低生活保障制度以来,对缓解城镇贫困现象发挥了重要作用。而近年来物价上涨问题与城市最低生活保障问题的密切关系已然引起社会的广泛关注。物价上涨情况下城区最低生活保障金水平能否对低保户进行有效救助?低保工作在相对完备的政策下还存在什么问题?文章主要通过对安庆市低保制度的实施现状及存在的问题进行分析,并对促进我国城市居民最低社会保障制度的蓬勃发展提出建议。
关键词:物价;城市居民最低生活保障制度;社会力量救助
一、引言
我国的城镇反贫困工作目前是以城镇居民最低生活保障制度为核心来开展的,其他救助制度只是城镇居民最低生活保障制度的补充和配套。自国务院1997年决定在全国建立城市居民最低生活保障制度以来,经过10余年的实施,城市低保制度成为我国所有的社会保障制度中发展得最好的,也是最与国际接轨的。这样的制度安排,彰显了社会公正,突出了救急救难的特点,维护了社会底线公平,在保障困难群众基本生活、促进社会和谐方面发挥了重要的基础性作用,成为名副其实的最后一道安全网。在国家的积极号召下,安庆市城市居民最低生活保障制度――城区于1997年12月正式开始实施,县(市)于1998年相继建成,经过10年的探索和实践,已朝着制度化、规范化的方向发展。现今安庆城区上半年累计保障城市居民240001人次,支付低保资金2057.3万元,城区人均月补差74.1元,覆盖面达7%。同时与最低生活保障相配套的劳动保障、医疗、教育、住房等各项救助政策也应运而生。
二、安庆市城市居民最低生活保障制度的实施现状
1997年,国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中指出:各地要本着既保障基本生活,又有利于克服依赖思想的原则,按照当地基本生活必需品的费用和财政承受能力,实是求是地确定保障标准。安庆市低保标准的确定就是以城区、县(市)为单位制定规范的保障标准,结合安庆市实际,采用市场菜篮法为主要依据测算最低生活标准。尽管参考标准为2007年上半年的市价,但由于测算对象都是依据最基本的生存需要选择出来的,二者相较变化不大。因为市场物价有升有降,总体一平衡,看起来上涨幅度并不明显。然而,从安庆市一季度的价格动态的实际情况看,价格上升的商品,譬如食品、服务,都与贫困家庭的生活休戚相关;而价格下降的商品,譬如娱乐与交通,与他们的生活方式及消费基本不搭界。总体来说依据城市居民最低生活要求计算出来的标准,仍然是比较科学的,但已不与物价上涨幅度完全相符。另外,在当前物价继续上扬的情况下,对于低保户的临时补助较往年更为频繁,对于缓解低保户的生活需求起到了一定的补充作用。
对于城区低保的覆盖面从近年来一直保持的8%左右的高水平下降了约一个百分点,是存在多方面原因的,有市政府促进低保人员上岗带来的拉动效应,以及一些客观原因,如低保家庭子女就业和家中老人过世带来家中成员平均收入水平上升;低保对象达到退休年龄拿退休金,也使得部分低保人员不再享受低保待遇。而笔者认为最主要的原因还是因为低保对象动态管理的严格化带来了享受人员减少的积极效应。这一效应从源头上节约了低保资金,使得“应保尽保,应退则退”的原则下真正困难的低保人群能够更多享受扶助,改善生活状况。
另外,低保户生活的困难状况仍然凸显。低保户群体明显感受到了物价上涨对生活的不利影响。由于消费水平低,他们的消费集中在生活必需品上,消费比例本已不高的肉禽蛋奶继续在他们的餐桌上减少。显然从主观感受来看,低保户群体对于物价上涨的心理压力非常大,对于自己的生活质量满意度也不高。如此一来完善最低生活保障制度及配套的医疗、教育、住房、就业等措施仍然是一个渐进的过程。
三、存在的问题及发展对策
当前从中央到地方对于低保人群的政策一直在不断完善,这种完善,不仅包括从低保制度自身出发的立法、施行、管理、监督过程的完善,也包括低保户就业、医疗、教育的生活保障立体化。然而政策的绝妙并不能完全为群众感知,在实施的过程中,由于层级的复杂、从业人员的素质,可能会使完备的政策实施部分缺失甚至歪曲。
从低保工作本身看,主要存在以下的问题:
(一)城市最低生活保障人均补差标准水平低
在安庆市低保发展的初期,人均补差水平不断增长,即使是提标前,低保标准也是高于国家、安徽省的平均水平的;但近年来人均补差标准在70、80左右停滞,大大低于全国及安徽省平均水平。究其原因,一方面,安庆市初建低保制度时,为了尽快普及低保制度,基层工作中出现了人为分户等现象造成的低保户审查不严、一家多户的状况;另一方面,是多年制度施行中,尽管安庆市各种政府文件只要涉及城市低保都会强调到“应退则退”、“动态管理”、“严格审查”等原则,事实中仍然不乏不合格的制度享受者。即使这是部分现象,但只要有一例知晓,都会使人民群众对于这一制度的公平性产生质疑。
如此一来,安庆市的低保覆盖率长期居高不下,在实现“应保尽保”的同时,阻碍了真正困难人群补助水平的提高。比如由于应保人口数量对保障线变动有很高的敏感性,在进行最低保障金提标时,造成的结果不仅是现有低保户所得低保金的增加,也有享受低保资格人群的范围扩大。在一个大的基数下,低保金与低保人数的同时增加会给财政带来新的负担。
当前安庆市虽然施行了鼓励举报制度,但是如何奖励举报人、如何保护举报人隐私、向哪个部门举报的具体问题没有做量上规定与细则制定。对此,应当继续坚持“动态管理”原则,加大对低保资格获取的审查与监督,进一步杜绝“人情保”、“工作保”、“关系保”等,以形成科学合理的覆盖面为目的,建议采取完善举报与监督制度的以下措施:一是将如实举报人的奖励方法切实在各社区公布,做到量化与公信化。二是在各社区、街道办、市低保局各层次上分别专门指定一名举报受理人员,以责任到人,切实保护举报人隐私,让举报者放心。三是加大公示力度。部分社区的公示栏长期荒废,即使按要求的“三榜”公示后大部分辖区居民仍然不清楚公示内容。公示力度、形式内容、时间仍然需要明确规范。四是健全工作人员激励机制。进一步明确追回低保金后分与社区的奖励部分,提高社区人员积极性;明确动态管理的效果如何与社区低保工作人员的薪金挂钩。
(二)低保含金量大,但边缘人群得不到实惠
随着安庆市低保制度的配套措施不断完善,低保资格的含金量也就不断增大。据相关统计:一个安庆城市低保户除了领取月差额低保金、不定时补贴外,还享受各种政策优惠。而那些低保边缘人群,即按照家庭人均收入不能享受低保、实际却仍相当贫困的家庭,不能享受这些急需的也是能够大大改善其生活条件的优惠政策。这就助长了这部分群体对于“跨进”低保人群的“渴望”,迫使他们通过一些手段进入低保队伍,在事实上扩大了低保覆盖面,不利于他们的就业等各方面积极性,造成不良社会影响。
因此,低保的配套优惠政策要能够进一步向这些不属于低保对象的低收入人群开放,使得这部分低收入者能够不通过享受低保而解决生活困难。
从长远健全低保工作的角度来看,城市最低生活保障工作的顺利实施,不仅涉及低保制度本身的健全,更涉及到社区工作、社会救助等方方面面。因此,低保工作中存在的问题同样需要引起足够的重视。
(三)社会对低保人群所持观念不正确
在社会生活中,很多人形象地将拿低保金度日的人称为“吃低保的”。这一称呼在我们看来,可能有些许贬义。事实上,无论是部分群众、工作人员还是低保户本身,对待最低生活保障制度的态度都有一些不太正确的地方。
部分群众对于低保户有偏见。这种偏见一方面是由低保工作仍然存在的少数不透明现象造成的群众对政策的不理解,另一方面同低保户自身的“感恩戴德”一样,仍然持有个体主义贫困观。
十几年前最低生活保障制度的开始实施,就标志着在社会救济方面的政府职能,由传统的以发放救助金、特困补贴、受灾救助等为标志的“道义性救助”,转变为“义务性救助”,实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变。至今,恩赐思想仍然占有市场,缺乏人文关怀称为了该制度的伦理缺陷。然而与低保对象接触的部门和工作人员,如果忽视其心理和情绪的疏导,在工作中不注意方式方法,任由社会排斥和种种社会不公长期存在,必然会诱发贫困者不同程度的认同危机和心理危机。当这种危机达到一定程度时,就会导极端的反社会行为。
另外,舆论媒体的宣传无疑促进了低保工作的顺利开展,但媒体的不准确定位又会加大低保的工作难度。一些媒体以为只要生活困难就可以享受低保,许多非民政部门的政府工作人员也同样有此错误认识,结果是任何行政部门在具体工作中只要涉及到困难居民的利益无法解决,就会理直气壮地声称“进低保”。似乎低保是万能的,可以解决一切城市改造过程中出现的新问题。这种错误的宣传导向及相关部门的不恰当理解给低保工作的开展造成了不必要的麻烦,也加大了实际工作的难度,错误地增加了低保制度的负担。
因此,一项民生制度的实施过程中,不能在注重政绩宣传的同时忽视对应价值目标的正确宣传。更新群众观念,坚持正确的舆论宣传导向,注重端正全社会对于困难人群的态度,才是对于城市困难居民的真正关爱。
(四)基层力量亟待壮大
社区是社会管理和服务最基本的层面,是城镇反贫困工作的依托,形象来说社区就是政府的“传话员”。“企业办社会”的历史结束后,各种关系群众切身利益的工作全面“下放”,社区就成了城市管理最重要的单位。社区内大家接触的机会多,彼此熟悉,有利于政策的实施。因而完善社区工作、吸引优秀人才进社区,对建设和谐社区、稳定社会有很大的积极意义。然而通过安庆市区部分社区所存在的一些突出问题我们可以看到这些问题的实质在于社区工作人员薪酬制度不合理与人员配备不足。
1、社工薪酬制度不合理。不少社区工作人员抱怨薪金过低,甚至难以维持生活。而除工资水平之外,社区工作人员收入还和所收垃圾费提成、区内出租店面及企事业单位的支持有关。
薪酬的低水平使得社区工作人员为了自身利益可能利用手中职权收取“小贿”。这种数额小而难以发现、难以追究的“小贪小贿”却能造成明显的不良影响,使得各种工作中的“关系难摆”;而薪酬制度的不合理直接影响社区工作人员积极性,这也是各社区工作质量相差很大的原因之一。
完善薪酬制度,不意味着单纯加工资、升待遇,更意味着提高工作绩效与工资酬赏之间的相关性,把各项工作指标、群众满意度与工资的浮动部分紧密联系起来。
2、人员配备不足。随着各种关系群众切身利益的工作全面“下放”至社区,居委会承担的工作显得十分繁杂。要真正搞活社区工作,就应当减轻社区工作人员负担,保证工作质量。同时,运用高校力量结成紧密联系,实现人才帮扶与社会实践结合的互惠模式,将二者的合作从一种偶尔的、单方面需求的转化为长久的、切合实际的双赢。
四、总结
安庆市城市最低生活保障制度十余年的发展过程,也是对社会现实不断做出积极回应的过程。在物价上涨的背景下,该制度对于缓解物价上涨对低收入群体带来的巨大压力、保障人民基本生活方面起到了不可或缺的作用。然而物价上涨是一个持续过程。在这个过程中,最低生活保障水平确实出现了一定的滞后,低保制度的实施及其相关问题仍然亟待解决。放眼全国,在依赖政府投入的同时,更应当完善社会力量救助机制,在全社会建立起人人爱心的氛围,从而推动以城市最低生活保障制度为中心的城市反贫困工作更好地发展。
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(作者单位:安徽大学)
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