提高军队预算管理效能探讨
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作者: 赵建平 袁 力
摘要:预算管理是军队财务管理的重要环节,对提高军队财务管理水平具有重要意义。文章通过对我军预算管理现状的分析,认为应从转变思想观念、加强制度建设、深化体制改革、改进技术方法等方面进行改革,进一步促进军费预算管理效能的提高。
关键词:预算;管理效能
预算管理是军队财务管理的重点,在军队财务活动中发挥着龙头控制的作用,预算管理效能的高低直接影响
着军队财务保障效益的高低。新形势下,要立足有限经费提高财务保障效益,必须探索充分发挥预算管理效能的途径。
一、预算管理效能的现状
(一)预算权威性不够
预算作为保障军队各项建设目标实现的资源配置计划,需要有足够的权威性确保执行,为提高预算管理效能,军队预算的主管是各级单位党委。然而,预算规定的制度不统一,使党委统一决策面临困难。预算法规仅以总后勤部或总装备部名义颁发,无论是权威性还是约束性,都有一定局限。预算权威性不够,必然导致预算管理效能低下。
(二)预算编制效能低
我军预算编制的起点是微观预算单位,由于其所处层级较低,对于来自宏观层次的军事政策和战略计划往往把握不准,致使预算编制产生偏离,难以实现预算与政策、计划目标的有效衔接。特别是现行军队预算制度规定预算单位从年初开始编制下年度预算,经项目论证、草案拟制和报批下达三个阶段,在年底前完成下年度预算的编制和下达工作。而国家财政每年分配的军费规模一般在3月份、4月份才能确定,各级的工作指示、计划和要点等也要在年底或翌年初才能明确。事业任务的安排通常以年度工作计划为依据,由于年度工作计划的下达时间滞后于预算编制时间,造成在编制预算时,事业任务不明确,从而导致一些新建项目缺少立项依据,大大降低了预算项目的科学性和准确性。特别是在当前经费供应标准化程度还不高的情况下,许多建设项目的安排必须经过周密的论证,由于事业任务不明确,部分建设项目得不到充分论证,造成单位、部门在安排项目时出现一定的盲目性,预算编制与事业任务脱节比较严重,从而导致预算编制效能较低。
(三)预算执行效能低
编制与执行“两张皮”的现象一直是普遍存在的问题,这大大降低了军队预算的刚性约束,致使预算的资源配置目标难以实现。现行军费管理体制主要分后勤财务和装备财务两大系统纵向独立运行,部分事业部门还设置了财务机构,按各自系统管理经费,这种状况导致了预算编制单位的多元化。财务部门作为预算编制工作的主管部门,虽然负有指导和监督预算编制工作职能,但在实际操作中,由于对事业部门经费需求信息掌握不完全,加之信息成本过高,财务部门在编制预算时通常会处于一种“理性无知”状态,从而导致了单位预算往往就是分项预算的简单相加,使军队预算处于条块分割的状态。另外,军队要向多个拨款渠道编报预算,也导致了军队预算编制单位多元化。主体的多元使预算的执行停留在表面。在执行过程,随意增加减少经费收支、乱批条子、乱开口子的现象依然存在,这些都导致预算执行效能较低。
二、提高预算管理效能的对策构想
(一)加强制度建设
一是建立健全有关的法规制度,为预算改革的深化提供可靠的法律保障。应以中央军委的名义制定颁发《军队预算编制条例》,明确各级各部门职责和预算的分类编制程序、审批权限等。要建立预算编制的考评制度。通过考评,使预算编制严格按照有关法规进行,克服随意性和“长官意志”。要建立预算编制的责任追究制度。对因预算编制失误而造成重大损失,追究有关当事人的责任。二是实行滚动预算制度,用中期支出规划将政策、计划和预算结合在一起。根据军事核心层做出的军队政策、战略计划,确定军事建设项口的优先发展次序,通过估算得出实现各建设项目的实际成本,然后按照规定的重点和可用财力,对预算当年和随后三年的情况进行估算,从而在更长的时间跨度内调整经费结构,指导年度预算的编制。三是调整预算时间,衔接好军队建设计划下达时间、预算编制时间和预算执行时间,可以将军队建设计划的下达时间提前至前一年的6月30日,事业部门在前一年的8月31日之前提出预算项目建议方案,经过“两上两下”的编制程序,正式预算在前一年的12月审批确定。
(二)深化体制改革
一是要设置隶属于各级党委的预算机构,负责预算编制的管理工作。在计划预算机构的领导下,实行分工管理。二是要合并财务机构,设置直接隶属于军委和各级党委的规划、计划与预算三位一体的职能机构。将生活费、公务事业费、基本建设费、装备购置费等纳入统一管理,有关经费的计领、分配、划拨、收缴、结算、报销、检查监督及财务立法职能由合并后的财务部门统一归口实施,形成集中统管的军队财务编制体制。
(三)改进技术方法
一是完善项目库的建设。以部队建设中长期规划和经费标准为依据,所有的预算项目都必须从项目库中提取。二是要明确项目评估方案的具体内容。一般来说评估方案应包括各项目的费用水平、可替代性项目等方面,并通过成本-效益分析,分别说明不同项目的成本、效益的风险程序。还应将新项目的评估与已有项目的评估结合起来,从而形成一个完整的方案评估体系,以利于项目进行审查、评价,做出最优选择。三是要改进论证方式。对需要列入预算安排的项目,财务部门认真听取职能部门和有关专家的意见,加强定量分析和效益评估,并积极主动地会同业务部门对预算项目进行严格核算,做到项目不经充分论证,预算就不能安排。
参考文献:
1、马海涛.政府预算管理学[M].复旦大学出版社,2003.
2、基斯哈・特利,托德・桑德勒.国防经济学手册[M].经济科学出版社,2001.
3、袁明全,张爱平.军队预算概论[M].海潮出版社,1998.
(作者单位:赵建平,军事经济学院研究生二队;袁力,军事经济学院军队财务系)
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