我国农村土地流转问题探析

来源:用户上传      作者: 杨 帅 刘志远 黄美玲

　　摘要:农村土地逐渐集中和农业经营规模的扩大是现代农业发展的必然趋势,而农村土地的规模经营只有通过土地流转才能实现,同时也只有不断规范农用土地流转,才能切实保障农民权益。文章通过对我国农村土地流转现状的考察,寻找当前制约我国土地流转市场化、规范化的因素,并提出一些对策思考。
　　关键词:土地流转;制约因素;不规范
　　
　　农村土地逐渐集中和农业经营规模的扩大是现代农业发展的必然趋势,而农村土地的规模经营只有通过土地流转才能实现。当前我国农村土地流转处于初级阶段,发展缓慢,存在诸多制约因素,同时也侵害了农民的权益,只有不断规范农村土地流转,才能切实保障农民的利益。
　　
　　一、农村土地流转的现状及问题
　　中国的农村土地流转市场已逐步形成,但发育缓慢,目前仍然处于非常初级的阶段,各方面均表现出不规范性。
　　(一)流转市场规模小,发育缓慢
　　根据中国人民大学和美国农村发展研究所(RDI)2005年组织的17省农村土地调查表明,有67%的农户没有进行过土地流转(转出或转入)。转包或转让过耕地的农户中,有65%的农户只转让家中部分土地;有35%的农户转让家里的所有土地;1999年开始首次全国性调查,2001年和2005年分别进行了第2次和第3次调查。连续调查的结果显示:2005年与2001年的调查结果并无显著差异。根据被调查者最近一次交易的数据分析,参与流转的农户平均每户转让出3.5亩土地,在被调查的所有农户耕地中,有9.7%的耕地参与流转,可估计只有1/3的农户、1/10的耕地参与了流转。
　　(二)土地流转人情化,不规范
　　1、半数以上的交易没有显化的市场价格
　　调查表明,农村土地交易价格并未充分显化,土地流转大多为不正式的流转。在转出的土地中,半数以上不收取任何报酬,即使收取报酬,其平均价格也显著低于外村人的用地价格。在进行过土地转出的全部农户中,有50.9%的农户未收到流转价款,有33.6%的农户得到现金补偿,有14%的农户得到粮食补偿(见图1)。
　　2、流转程序不规范
　　一是绝大多数流转未签订书面合同。在转出土地的农户中,有86%的农户在转出土地时没有签订书面合同,尤其是在不收取报酬、转出期限不定期或转出期限很短的情况下更是如此。在签订的书面合同的农户中,有46%的农户所签订的合同是由双方共同起草,有22%的农户所签订的合同是由第三方起草的。二是近半数的土地流转未约定期限。在转出的农户中,有46%的农户转出土地没有约定期限,剩余的54%有约定期限的农户中又有一半的农户的约定期限为1年以内,只有6%的农户曾经约定过超过10年的流转期限。虽然不定期和短期的约定比例仍然占大多数,但与2001年的调查结果相比还是有所下降,三年以上的土地流转交易有一定增加(见图2)。
　　3、土地流转运作不规范
　　一方面,基层政府和村集体经济组织对农村土地流转引导和服务不够,多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行,大部分流转双方没有按照规定履行必要的手续。在有的地方,土地流转可以说处于杂乱、无序的状态。另一方面,有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议,合同主体不符合国家有关规定;有的地区违反《土地管理法》第15条规定,随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营;有的地区先将农户的承包土地包给开发商。再回过来找农户办理租地手续,这样的不规范,既没有遵守有关的法律规定,也没有尊重农民的意愿。
　　(三)中国农地流转市场的区域差异显著
　　根据对东北地区、东部沿海地区、中部地区和西部地区分析表明,东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些,而中西部地区比较落后。具体来说:一是从农户参与的比例看,西部地区转出过耕地的农户比例(14.6%)明显地低于其他地区,东北地区转人过耕地的农户比例(27%)明显地高于其他地区。二是从耕地流转期限看,中部地区(49.6%)和西部地区不定期流转的比例(52.4%)明显地高于东部沿海地区(28.1%)和东北地区(6.7%)。三是从交易价格看,中西部地区不收报酬或采用粮食补偿的比例明显地高于东部地区,而东部地区更倾向于现金补偿。四是从签订合同的情况看,东北地区签订合同的比例最高(25%),而中部地区签订合同的比例最低(9.6%)。
　　
　　二、制约因素
　　(一)农村土地产权不明晰
　　法律规定,完整的产权应包括所有权、使用权、收益权和处置权。而我国土地制度是城市的土地归国家所有;农村的土地归集体所有,农户使用。虽然明确了农村土地的集体所有权、农民的使用权,但主体是谁,农民的使用权如何才具有保障性,在法律上都没有明确的规定。
　　(二)土地流转中介服务体系落后
　　作为弱势群体,农民由于受自身素质的限制,难以独立完成土地流转的全部过程,特别是一些专业性较强的环节,如评估土地使用权的价值、签定流转合同等,需要得到中介机构的服务。我国农村土地流转中介服务体系发展缓慢,使得土地供求双方的信息流动受阻,信息辐射面狭小,制约了农村土地流转市场的发育。
　　(三)土地流转配套改革滞后
　　1、户藉改革滞后
　　目前,大多数农民在大中城市打工、经商多年,依然不能获得城市户口,少数农民获得城市户口进了城,但在住房、就业、子女入学、户口迁移、卫生医疗服务等方面受到各种歧视,有不少后顾之忧。户籍改革滞后已成为影响农村土地流转的重要因素。
　　2、就业改革滞后
　　当前我国城乡劳动力尚未真正融为一体,城镇劳动力市场普遍存在拒绝农民、歧视农民、排斥农民的现象,农民无法与城市居民拥有平等的就业机会。不能在统一的市场上实现劳动力的配置,就无法实现农民就业的社会化,农村土地流转就会受到影响。
　　3、社会保障改革滞后
　　农村社会保障改革总体上进展不大,参加农村社保的农民比例非常小。在非农就业岗位和收入不稳定的情况下,绝大多数农民仍把承包地视为“活命田”、“保险田”,当作自己家庭生存的最后退路,宁肯抛荒,也不愿意轻易转让和放弃土地。
　　
　　三、对策思考
　　(一)正确处理家庭联产承包经营与农村土地流转的关系
　　家庭承包经营是维护农民当前和长远利益的根本保证,是实行农村土地流转的制度前提和基础。只有长期稳定农村土地承包关系,才能解除农民流转土地的后顾之忧。推进土地流转,不是对家庭承包经营的否定,而是对家庭承包经营的发展和完善。因此,要正确处理家庭承包经营与农村土地流转之间的关系,不能将两者对立起来,要在稳定家庭承包经营制度的基础上推行农村土地流转。
　　(二)采用多渠道培育土地流转市场
　　1、建立土地流转中心
　　在农村土地流转中,供求信息在空间分布上极为分散,传递设施和手段相对落后,存在双边垄断的现象,即土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方,土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流。这直接导致土地交易的成本高,土地资源配置的效率低。因此,需要建立专门的土地流转交易场所,解决信息传递问题,以提高农地流转机制的运作效果。
　　2、发展土地流转中介服务组织
　　土地流转与一般商品交易不同,其运行过程比较复杂,涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记等众多环节,违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜不是农民所能独立完成。所以,必须大力发展土地流转咨询、预测、资产估价、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织,同时相关政府要重视对中介服务组织的领导协调工作,完善中介服务体系,促进土地流转高效、公开、公正地进行,使得土地流转行为更适应市场经济的要求。

　　3、土地流转方式的创新,推进土地流转证券化
　　由于土地承包权的财产性质与一般财物不同,具有固定性和非携带性,农村土地流转的范围规模、速度等均受到限制。这就要求对土地流转的方式进行创新。我国可以借鉴美国、日本等发达国家的做法,建立土地承包经营权证制度,推进土地流转证券化,提高土地配置的效率。土地承包经营权证由村集体对承包的农民签发,一般以l亩为单位,在土地流转中作为土地实物进行交易,并在土地管理机构办理过户登记。土地经营者的权利义务关系随证券持有人的变动而转移。
　　(三)推进土地流转配套改革
　　1、推进户籍改革
　　应该把过去那种根据社会身份和出生地划分人口类型的传统户籍制度,改造成根据职业和居住地划分人口类型的新型户籍管理制度。进入城市(镇)的农民只要具有稳定的收入来源和居住场所,就可以依法办理城市(镇)户口,在养老、保险、医疗、就业、小孩读书等方面享有与其他市民相同的待遇。当然,由于我国城乡之间经济、政治、文化发展差别太大,户籍改革不能操之过急,而只能审慎、稳妥地进行。
　　2、推进就业改革
　　目前城乡分离的劳动力市场与市场经济的要求是相背离的。各级政府要对现行劳动政策进行彻底的清理,不能以任何理由拒绝、歧视、排斥农民在城市(镇)就业,要对农民开放所有的就业部门、领域和工种,实行同工同酬政策,由城乡劳动力在同一劳动力市场上竞争。作为城市(镇)居民来讲,也应该转变观念,不能错误地认为农民转出土地,进入城市(镇)就是抢了他们的饭碗,而应该更多地看到进城农民为城市(镇)的改革与发展所做出的贡献。
　　3、推进农村社会保障改革
　　在我国农村,土地除了作为最基本的生产要素发挥效用外,还具有社会保障的功能。在土地的这种功能还没有合适可靠替代品之前,农民宁可抛荒弃耕,也不愿意放弃农地承包权,这就造成“有人无田可种”与“有田无人愿种”并存的不正常现象,严重制约着土地流转。在农村社会保障问题上,土地不应承担起农民的全部社会保障功能。关键是政府要承担起提供全民的社会保障体系的职责;要建立起完善的社会保障体系。农村社会保障体系不健全,使得农民不敢易放弃土地,制约了土地流转的发展。要解开土地对农民的束缚,必须推进农村社会保障改革,建立土地保障的替代机制,解决农民的后顾之忧。各地可以根据农民自愿的原则,因地制宜、形式多样地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。
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　　(作者单位:杨帅,重庆医科大学管理学院;刘志远,重庆医科大学管理学院,作者为副院长、副教授、硕士研究生导师;黄美玲,云南大学公共管理学院)

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