中原城市群建设的制度创新研究

来源:用户上传      作者: 王恩泽　吴　开

　　摘要:区域协调发展是科学发展观下指导区域经济发展的新理念。运用该理念分析中原城市群发展的过程和现状,发现由于制度的缺陷或缺失,导致城市群内部存在非理性竞争、资源不共享、区域一体化受阻、地方保护主义严重等不协调因素。对原有制度进行改革创新,建立起可以解决以上问题、达到区域协调发展的创新型区域发展的新制度。
　　关键词:中原城市群;制度创新;协调发展
　　
　　在区域经济发展中,城市群的优势在于若干城市集聚于特定的地理空间,相互作用和联系能产生大于单个城市“加和”的经济能量,获得群体性总体收益。而在我国,由于受一系列地方化的行政管理制度的限制,一些城市群实质上仅仅是一定数量的城市在地理上的集中,所产生的经济能量基本上是“数字加和”,而不是真正的城市群系统能量。
　　
　　一、中原城市群发展的制度障碍分析
　　
　　中原城市群以郑州为中心,包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源共9个省辖(管)市,14个县级市、33个县、340个建制镇。区域土地面积5.87万平方公里,占河南省的35.1%,总人口3950万人,占河南省的41%,2007年区域内实现生产总值8610.5亿元,占河南省的总量57.4%。中原城市群集聚了河南省60%的城市,这些城市空间布局紧凑,人口密度为每平方公里680人,是我国中西部地区人口密度最大的区域之一。中原城市群是一个尚处于发展初期的城市群,从区域协调发展的视角审视,由于先天的制度缺陷或者缺失,目前还存在着一系列不利于城市群整体快速发展的问题。
　　
　　(一)总体协调制度缺失,导致一体化秩序混乱
　　中原城市群建设的初期,是由河南省建设厅、发展和改革委员会、国土资源厅等有关省级部门论证推动的。这种临时性的协调制度存在着总体协调能力不足的问题。
　　首先,相关部门虽然在某些方面是权威,但是其管理权限仅能在本部门有效,涉及跨部门的问题只是处于协商层面,没有强制力,解决不了一些应该集中解决的问题。
　　其次,各个职能部门只是被动地接受、完成省政府交办的任务,是临时性的,没有长远的目标和筹划。
　　再次,虽然城市群内部的各个城市都是地级市,表面是公平的,但是由于各自的实力差别,导致城市之间的话语权是不相等的,这直接影响到了城市之间能否开展平等的合作,如正在大力提倡的“郑汴洛一体化”在推进的过程中就出现了如此难以解决的问题。
　　
　　(二)中原城市群缺乏有效的空间配置机制,阻碍了空间一体化进程
　　要推动城市群空间一体化,必须有一个完善的规划制度,而这个规划制度也必须有执行力。为了促进中原城市群的发展,河南省政府相关部门于2006年制定了《中原城市群总体发展规划纲要》,然而由于这些规划只能起到“引导规劝”的作用,而不能像城市总体规划那样有强制力,因此实施起来困难重重。
　　规划纲要如同在行政区划上将以郑州为中心的9个省辖(管)市集中在了一起,然后发布一个整体的愿景。但是,9个城市也有各自的发展规划,他们在制定各自规划的时候,将城市群总体发展纲要中有利于自身发展的条款,加入其中,大力宣传,而将不利于自身发展的条款设法回避,甚至置之不理。因此在结果上,规划纲要如同将9个城市从行政区划图上规划在了一起,仅此而已。
　　
　　(三)公共服务制度缺陷,导致城市群内资源流通不畅
　　在中原城市群内,公共服务体系仍然是按照各地区的行政区划来构建的,服务对象基本上是行政区内的居民,这种制度将不能适应城市群发展的新需要。
　　第一,随着经济的发展,居民对服务的需要,将不仅仅限于其所在的行政区,而且将跨越临近区域甚至更远,但现行的公共服务制度没有把跨区的需要考虑在内,不能实现城市群内的公共服务共享。如,科学技术资源在城市群内就没有很好的流通,依然是郑州、洛阳掌握着大量的先进技术,而开封、许昌、平顶山等地没有什么高新科技,这不利于整体的资源利用,如果开封、许昌、平顶山等相对落后的地区需要利用这些技术,除了花高价从郑州、洛阳等城市购买以外,就只能自己研发,这样的花费是重复浪费的。
　　第二,现行的公共服务制度决定下的服务和资源的排他性,还容易成为城市之间进行地方保护、牟取地方或者部门利益、分割市场的工具。例如,开封的西瓜要进入郑州市场,必须通过郑州相关部门的行政批准,这加大了开封西瓜资源的销售成本,从而最终将其转移到郑州居民的消费过程中,损害了整体居民的利益。
　　
　　(四)缺失协调的财政制度,导致城市群内城市非理性争夺资源
　　中原城市群内部的各个城市的战略目标重点相同、缺乏特色,经济运行带有显著的行政区域利益的特征,区域合作和摩擦始终并存,重复建设、资源大战、贸易壁垒等诸多问题依然严重,加之地方政府急功近利的短期行为,缺乏长远发展战略眼光和整体发展思路,从而没有进行资源空间的有效配置,使得产业结构不合理,各城市过度竞争。
　　在利用外资的问题上,经常出现这样的现象。如外商要在中原城市群内建设一个工业园区,郑州、开封、洛阳、新乡等城市都加入了竞争这个外商投资项目的行列,导致产生许多不必要的内耗,而中原城市群没有形成一个协调统一的财政制度,以中原都市圈的整体名义去联合招商。
　　
　　二、中原城市群发展的制度创新
　　
　　从影响中原城市群发展的上述制度因素来看,制度创新是加快城市群发展速度、提高城市群发展水平的关键所在,重点是在中原城市群的总体规划和管理体制方面的创新。
　　
　　(一)制定有执行力度的中原城市群合作法律法规
　　通过制定区域合作的法律法规来保护城市群区域政策的可执行性和连续性,这也是借鉴国外市场经济国家的通行做法。如英国区域政策的开端来自于1934年的《特别地区法》,以后的区域政策基本上就是通过一系列有关立法来实现的。原联邦德国非常强调区域政策的立法化,政府先后颁布了“联邦区域规划法”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列法律法规。如果中原城市群将相关的规划纲要以地方法律的形式加入其中,将使城市群的整体目标在实施起来有法可依,如制定《区域合作法规》、《区域经济合作条例》等等,使其成为城市群内城市之间协作和交流的必须原则。
　　
　　(二)制定中原城市群发展的总体规划
　　中原城市群是由不同的城市等级、不同的行政主体以及不同的地域功能构成的经济综合体。推进城市群的发展必须规划先行,研究制定超越现有行政区划,能够涵盖中原城市群各城市等级、各行政主体以及各地域功能的大区域规则,如建立以郑州为核心,以郑汴洛一线为主要发展轴的整体规划。通过规划,明确城市群中心城市郑州的核心功能定位,以其为主要的增长极,明确次级中心城市洛阳的功能定位以及二级城市新乡、焦作、开封、许昌、平顶山等城市的功能定位,建立中原城市群合理发展的空间布局和功能体系,实现区域一体化协调发展。
　　
　　(三)创新制定合理的利益分配与合作协调制度
　　因为中原城市群内存在各种经济发展过程中的非理性竞争,所以需要对现行的财政制度进行创新性改革,需要政府职能及考核制度作相应的调整。中原城市群的省级政府有必要制定中原城市群统一的招商引资政策,消除招商引资过程中的内耗,同时组织中原城市群整体对外宣传、引资,可以根据项目性质和各城市的发展条件合理布局。尝试建立城市群内各城市之间进行联合投资的税收征缴制度,鼓励各城市之间发挥要素、资源和基础条件的比较优势,在共同承担重大项目、联合开发重要的资源、本地大型企业跨区域扩张、联合发展优势产业等方面开展合作。积极地探索城市之间建设用地指标、耕地保护指标、污染物排放指标等的有偿转让制度,缓解目前所面临的发展政策瓶颈制约。

　　
　　(四)创新构建多元合作主体、多中心治理的合作体制与格局
　　中原城市群各个城市之间的合作交流,在强调政府合作的同时,需要大力培育其他合作主体,充分发挥它们在城市合作中的重要作用。如公用事业的建设问题、环境保护和公共卫生问题、公共安全问题等,通过政府协议、合同外包和政府间服务转移等形式,向民营公司、非政府组织和非营利组织等购买服务的方式来解决,以满足社会民众的多样化需求,以竞争来促进合作与发展,这不仅可以激发中原城市群内各经济主体的积极性,也可以降低各个城市政府的成本,各城市政府可以仅在宏观层面加以协调,由此来推进跨地区政府的合作进程。
　　
　　三、结论与展望
　　
　　中原城市群发展过程中需要解决的问题有很多方面,本文只是从制度方面加以分析并提出相关建议。城市群制度改革与创新,动力源自于制度供给不足,依据前文所述,在中原城市群发展过程中,相关制度方面或存在缺陷,或是根本性的缺失,而城市群制度创新基础应该是围绕城市群区域范围内的市场有效一体化问题。就本质而言,城市群制度的有效供给应该是基于生产要素最优配置的综合体制环境的再造,只有这样才会有利于区域内的各个城市的职能专业化和分工形成,增进市场效率进而促进整个区域经济发展。本文在制度的创新改革方面视角是基于区域协调发展,因此主要研究方向是分析中原城市群区域内部不协调的制度因素,进而建立有利于协调发展的新制度,或是在原有制度的基础上加以改革创新。
　　
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　　(作者单位:上海理工大学管理学院。其中,吴开为副教授、上海理工大学发展战略与区域经济研究所副所长、小城镇发展规划研究中心副主任、硕士研究生导师)

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