地方政府介入集群治理模式研究
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作者: 安彬,何海燕
摘要：政府对集群治理的介入受到产业条件和制度环境的双重制约，表现出差异化特征。产业基础较强的区域，地方政府多采取保护引导式的介入治理模式；而产业基础较弱的区域，地方政府多采取强力主导式的模式。但随着集群的发展，政府介入又表现出中间性演化的趋势。
关键词：集群治理；政府介入；产业条件；制度环境
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）09-0050-04
任何一种生产组织方式都受到政府不同程度的监控、引导和协调，产业集群同样如此。由于集群面临着路径依赖、锁定效应等市场机制难以协调的潜在风险和现实问题，政府都不同程度地介入集群治理。在我国，由于政府在制度和资源方面的优势，其在集群治理体系中的作用被放大了。受到产业条件和制度环境的双重制约，政府介入集群治理的方式也表现出差异化的特征。因此，笔者基于对温州、东莞和苏州三地的实证调研，研究不同制度环境和产业条件下政府介入集群治理的行为特征。
一、地方政府介入产业集群治理的内涵
治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。产业集群内行为主体的多元化和关系结构的复杂化使得集群治理难以依赖于单一主体，而是通过联合治理机制来实现，政府是联合治理的参与者之一。政府主要通过制度规范、公共服务、资源保障和关系协调等途径介入集群治理活动，进而避免产业集聚过程中的负的外部性，并维护集群中的竞争秩序和规则。
在我国，地方政府在集群治理中的作用被放大了。一方面，在制度环境相对欠缺的背景下，地方政府通常是改革的发动者或组织者，具有从制度和政策层面协调、引导集群发展的能力和主动性；另一方面，地方政府掌握或影响着土地、资金等要素资源的供给和分配。
政府介入集群治理会对集群产生正反两方面的作用。一方面，政府介入有助于集群在基础设施、产业环境和制度规范等方面减轻集群运行的内在不稳定，并创造良好的产业氛围；另一方面，由于政府存在信息不充分、有限理性等问题，加之政府“本质两难”的矛盾困境①，则可能增加了集群运行的外在不稳定或者损害公共福利。因此，政府介入需要在放任和干预之间寻找平衡。
二、双重约束框架下地方政府主导式介入的差异性模式
地方政府介入集群治理的程度和方式受到制度环境和产业条件的双重约束。其中，制度环境是政府介入集群治理的软性约束，政府介入行为受行政体制、法律法规等正式制度和社会资本等非正式制度的约束。而产业条件是政府介入的硬性约束，包括生产要素和产业主体两方面的内容（见表1）。
制度和产业条件的差异使得政府介入路径表现出差异化的模式特征。在集群发展的初期，政府介入差异表现得较为显著。根据介入程度的不同，主要分为保护引导、强力主导两类不同强度的介入方式。
通过分析发现，相应介入方式在制度层面的差异相对较小，都以产权保护和优惠政策为主要途径。主要原因在于在集群发展初期，各地的制度约束背景大致相同，但源于各地产业基础的差异，产业层面介入的差异性则较为显著（见表2）。在温州，活跃的产业主体和被压抑的产业氛围使得集群产业发展表现出强烈的自组织特性，因此政府的介入偏重于保护引导；而在东莞和苏州，薄弱的产业基础使得地方政府需要培育或引进产业主体，采取强力主导的介入方式。
（一）保护引导式的介入
在地方政府保护引导式的介入模式下，集群内产业活动主要通过集群的自组织机制完成，政府主要在市场机制缺失的领域介入集群治理。主要原因在于活跃的产业主体和深厚的产业氛围使得集群内的产业活动形成了自发性的增长，而发展初期薄弱的市场机制和约束的制度环境使得政府介入侧重对集群自下而上制度创新的保护，并在市场机制不完备的领域发挥作用，拓展集群的发展空间。这种模式的优势在于能够迅速形成产业规模与协作网络，企业的根植性与活跃性较高。突出问题在于政府介入的滞后性，同时还可能引致公共产品和服务的相对不足。
这种模式多见于江浙地区内源型集群的创生阶段，集中体现出台区域性政策对个体经营和私人产权的默认和保护。1983―1987年间温州地方政府面对蓬勃发展的非公有经济，采取“不争论、允许试，政府不随便贴封条、戴帽子、打棍子”，静观产业集群的发展，为当地产业集群的发展提供了一个宽松环境。同时，生产上游供给和下游销售环节的阻塞又使得政府在马路市场出现以后因势利导地开展专业市场建设（见图1）。政府在制度保障和市场完善方面的介入治理形成了有利于集群发展的宽松环境，促进了温州特色集群和私营经济的快速发展。但不完善的市场机制使得锁定效应、柠檬市场等问题日渐突出，典型表现为苍南集群的衰落和假冒伪劣的盛行，这又触发了政府发起以质量和品牌为核心的二次创业。
需要特别强调的是，基于我国制造业集群内丰富且相对廉价的资源，市场自发的治理容易使集群陷入低端锁定陷阱，过度依赖低端要素资源而失去升级的动力和机遇。这正是我国制造业集群面临的普遍问题，也是地方政府介入集群治理的疏漏。实际上，日本制造业集群的经验表明，通过政府介入提升需求质量、创造高端要素能够有效避免低端锁定，尽管这可能在短期内影响集群的经济表现，但却是集群创造竞争优势的关键。
（二）强力主导式的介入
地方政府强力主导式的介入产生于薄弱的产业基础和约束性的制度环境，这使得地方政府成为集群治理的主导性力量，从制度和产业两个层面全面介入集群治理。在产业层面通过工业园区等载体建设培育和吸引产业主体，制度层面则同样注重制度与政策保障。强力主导式介入的优势在于能够迅速形成产业规模，但产业发展的政策或资源依赖程度相对较高，企业根植性相对较差。
苏州地区制造业集群的发展是政府强力主导式介入的典型代表。在集群发展的早期，地方政府基于初具规模的社队企业，以乡镇企业为抓手培育集群，并通过产权途径直接介入企业经营，这使得集群规模迅速扩张。但企业的模糊产权阻碍了集群的持续发展，由此地方政府又引导了产权制度的改革与保障。此后，地方政府设立园区的管理机构，全面负责园区的建设开发、招商引资和社会管理等活动，并建立比较完善的集群制度支持体系。
由于集群的发展与政府决策关系密切，政府介入的科学性和阶段性决定了集群的发展。例如，江苏昆山在集群发展早期对产业发展进行了长远的规划，一方面注重引进重大项目与培养本地配套相结合；另一方面精心打造产业链，缺什么，引什么，有针对性的招商。在地方政府的强力主导下，昆山制造业集群发展态势良好。而在东莞石排，地方政府利用侨乡优势全民招商，通过园区建设、政策优惠与优质服务，制造业集群迅速形成规模。但由于发展初期缺乏规划，产业零散分布的格局制约了后期的发展，同时，集群内产业层级相对较低，利润空间狭窄，恶性竞争日益严重。
需要强调的是，由于地方政府的地域局限，其对集群发展的引导也具有地域局限性，区域之间缺乏协调，重复建设与区域竞争影响了集群的深度发展。以长三角地区为例，在以上海为中心的产业圈中，六城市高技术制造业结构雷同，特别是园区间合作和沟通较少，对投资项目竞争激烈。与我国形成显著对比的是日本产业集群的区域协调，日本的产业集群计划强调区域之间的内在联系（见表3、表4）。
三、差异化介入模式的中间性演化
基于制度和产业条件的双重约束，地方政府对集群治理的介入表现出保护引导和强力主导的路径差异。但是随着集群的发展，政府介入表现出中间性演化的趋势，集群治理结构趋向于多主体协同治理。
强力主导式介入的中间性演化是政府逐步淡出的过程。集群持续的竞争优势来自于产业部门，而不是政府。早期政府的强力干预源于集群内薄弱的产业基础，但随着企业、协会等相关行为主体的发展，治理能力和意愿的提升，地方政府逐渐从强势的干预者转变成为积极的共同治理者之一（见图3）。
需要注意的是，由于我国集群的发展相对滞后，外源式集群内企业的依赖度相对较高，这导致了企业参与治理的活跃性和主动性相对较低。这使得政府介入的淡出在中国大陆仍不是十分显著，但在中国台湾地区已经较为明显。1983年，中国台湾地区新竹园区厂商组成了园区科学工业同业工会，辖有企划、人力资源管理、财务会计、进出口保税作业、环境保护、工业安全卫生等专业委员会、学会以及联谊会。工会配合管理局在相关领域进行业务拓展、信息传递，政府则逐步淡出。
保护引导式介入的中间性演化则是政府作用不断强化的过程。集群企业依靠市场力量聚集发展到一定阶段后，无为而治的惯性导致了地方政府的迟滞和缺位，市场自发机制引发的问题也不断暴露，需要政府逐步强化引导和协调。这种强化多通过园区规划、市场引导、技术、金融等途径来实现。
例如，20世纪90年代以后，宏观体制约束的逐步放开使得集群自下而上的制度创新趋于式微，温州地方政府介入的力度随之加强，增强了园区规划、技术和金融领域的引导（见图1）。而在江苏盛泽丝绸纺织集群，政府介入的强化通过专业市场发挥作用。集群内企业面临产业升级的技术压力，政府通过强化和增设东方丝绸市场内技术和标准机构来促进其技术升级。
四、小结
由此可见，不同地域内政府差异性的治理介入是建立在差异性的产业条件和制度环境基础之上的。地方政府要基于区域集群自身的产业条件和制度环境选择恰当的介入方式，而不宜简单嫁接。同时，集群所需的治理结构随着产业和制度条件的变化形成中间性演进的趋势特征。企业是集群内的核心主体，政府要根据集群内企业状态和需求的变化调整介入的重点和力度。
受到金融危机的后发影响和我国产业发展的层级制约，前期蓬勃发展的产业集群面临着严峻的升级压力。这对地方政府提出了新的要求，要求在高端要素保障与创造、产业规划引导、企业活力提升等方面积极介入、有效作为，引导我国集群产业的升级发展。
注释：
(1)政府“本质两难”的困境是指政府的身份是双重的，它作为公共强制性机构需要提供制度保护，促进经济和产业发展；而作为具有自利属性的经济人，则要追求自身租金（包括税收、政绩等有形和无形租金）的最大化，政府的双重利益诉求造成政府行为的“本质两难”。即政府需要足够的强制力，但政府过分强大又会导致滥用权力损害公共福利。
(2)社会资本是指个体或团体之间的关联――社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。人际关系和社会信任是社区内联系的基础。现有的经验证据表明紧密结合的社会群落以及由此而生的社会资本是产业集群持续性发展背后的重要因素（Pyke et al,1990）。
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责任编辑、校对：武玲玲
The Study on Local Government Intervening in Cluster Governance Pattern
An Bin, He Haiyan
（College of Management and Economic, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China）
Abstract: The government intervening in cluster governance is subjected to the dual constraints of industry condition and institution environment, performing the differentiation business features. In the strong area of industry foundation, the local government takes the protect intervention management mode; in the weak area of industry foundation, the local government will take the enforcement dominant type. But with the development of the cluster, government intervention shows the intermediateness evolution trend.
Key words: cluster governance; government intervening; industry condition; institution environment
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