中国地方政府债务管理“弱动力”问题研究

来源:用户上传      作者: 黄春蕾

　　[作者简介]黄春蕾(1978―)，女，山东聊城人，山东大学政治学与公共管理学院讲师，博士，研究方向为财税理论与政策。
　　[摘 要]近年来，如何加强对地方政府债务的管理成为中国改革与发展中的一个重点和难点问题。当前，地方政府的债务管理活动尽管透露出一定的创新动力，但总体上看仍存在明显的“弱动力”问题，尚不足以推动债务管理的改革。为强化地方政府债务管理动力，中央政府应授予地方政府合法举债权，将债务管理纳入地方政府绩效考核体系，硬化地方政府的预算约束，并完善对地方政府债务管理的监督制约。
　　[关键词]强制性债务管理；诱致性债务管理；“弱动力”；激励机制
　　[中图分类号]F289．27
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1003―3890(2006)06―0014―04
　　
　　世界银行专家白海娜(2003)在论述财政风险时曾强调指出，“在政策选择中，政府是否有动机和能力考虑财政风险，并且采取适当的政策是一个重要问题。动机反映了政策制定者理解问题的程度，以及他们在处理这些问题时面临的激励机制和承担的压力。”这明确揭示出研究政府财政风险管理动力问题的重要性。
　　
　　一、中国地方政府债务管理“弱动力”论
　　
　　中国地方政府的债务管理体现为各种各样具体的债务管理行为，按照其动力来源的不同，可分为强制性与诱致性两大类。所谓强制性债务管理，指的是地方政府根据国家法规、行政命令或要求对自身及下级政府债务的管理。国家法规的强制性、中央的统一要求和政治动员等外部刺激构成了强制性债务管理主要的动力来源。所谓诱致性债务管理是地方政府对自身及下级政府债务自发进行的管理。内在需要与外部环境的相互作用可能促成诱致性债务管理的产生。对于地方政府而言，加强债务管理具有较大的潜在收益，即降低财政风险、稳定财政运行、提高政府威信等。同时，复杂的外部环境也可能成为诱致性债务管理的导火索和助推剂。比如，社会稳定和预算秩序受到债务问题的严重影响，下级政府债务危机所引发的债务负担转嫁压力，来自银行等债权人的信贷约束，其他地方政府的债务管理创新等等。
　　从目前的现实情况看，中国地方政府的债务管理行为表现出较明显的“弱动力”问题。
　　1．强制性债务管理“弱动力”。截至目前，国家预算法等法规禁止地方政府举债。但对于现有债务，国家出台了一些特别法规要求地方政府加强对国债转贷、外债、专项借款、周转金债务、农业综合开发贷款等债务的管理，以及清理乡村两级债务和政府拖欠的工程款。财政部从2000年起下发了统一的“地方财政债务统计表”，要求省市县乡按照规定项目每年自行上报债务数额。
　　总的来看，各级地方政府根据要求都在不同程度上进行了有关的债务管理，大致包括颁布具体的地方性法规、实施预算扣款、制定偿债计划、清理偿还历史债务、债务统计和年报等。然而，具体情况并不理想，许多地方政府对于国家统一的债务管理法规存在推迟执行、酌情折扣执行或不执行的情况，甚至存在骗取国家贷款的违法行为。以国债转贷为例，国家专项检查时发现，国债资金项目上报信息失真，地方配套资金到位率低，谎报项目工程概算，骗取国债资金的情况相当突出；挪用或不按规定用途使用国债项目资金的情况相当严重；违反“专户储存、单独建账、单独核算”的规定，以行政事业单位会计制度处理建设项目会计事项；建设项目单位“无视”国债项目建设管理程序要求的现象普遍存在。咱家制定的地方政府专项借款管理办法也没有阻止地方政府的普遍欠账行为。据财政部披露，1997年到2002年上半年，有19个省(区)不同程度存在欠还本息的问题，占借款省(区)总数的73．1％，因此许多省份被强制扣款。根据许多基层调研，乡村两级不良债务清理中较普遍地存在表面上实现了减债的目标，而实际明消暗增，债务向隐性化转移，主要体现在拖欠干部职工工资、对单位或个人的应付款不入账等。
　　2．诱致性债务管理“弱动力”。值得注意的是，近些年来某些地方政府已经开始自发地探索各种债务管理办法。国务院发展研究中心在2001年对江苏等省的初步调研指出，债务管理问题已经引起许多地方政府的重视，并自发采取了一些管理办法。①根据笔者在一些省市的调研，此类诱致性管理主要包括：制定综合性的债务管理办法④、发行企业债券为地方基础设施融资、设立债务风险指标、建立债务(如欠薪、外债等)预警制度、定期下发债务偿还通知单、建立债务数据库、开展政府债务专项审计、将政府债务的借用还列人领导干部经济责任审计的范围、试编准债务预算6等。
　　然而，诱致性债务管理在中国地方政府之间存在较大差异。目前自发的债务管理仍主要发生在某些省市级政府。实际上，对于已经迫在眉睫的偿债压力，更多的地方政府抱有“能不还则不还”、“能拖则拖”、“新官不理旧账”的赖账思想，并通常采取拖欠、变换或撤销银行账号、干预法院公正执法等手段消极躲避债务。当债务不得不偿还的时候，地方政府往往从其他支出渠道临时抽调资金，或挤占、挪用专项资金，或通过举借新债，甚至向公务员集资、拖欠公务员工资的方式来偿债。
　　综上所述，笔者认为，尽管当前地方政府的债务管理创新已经表现出一定的动力，但总体上债务管理的动力仍比较弱，而且从省到市、县、乡，债务管理动力逐级降低。
　　
　　二、中国地方政府债务管理“弱动力”的成因
　　
　　中国地方政府债务管理“弱动力”问题是在体制转轨的特殊背景下产生的，因此具有深刻的体制和制度根源。
　　
　　(一)强制性债务管理“弱动力”的成因
　　1．行政考核机制难以将债务管理内在化于地方政府的效用函数。在中国现有的行政管理体制之下，自上而下的行政考核机制是影响地方政府行为的强势因子。然而，改革开放以来，国家基本上实行的是以国内生产总值、财政收入等数量指标作为行政考核的主要甚至唯一标准，而较少考虑经济增长的质量和成本。在各级地方政府取得的高增长数字背后，往往积累了大量的债务，但这些债务的规模、使用、偿还均未被正式纳人考核的内容，致使地方政府偿债意识普遍不强，甚至把借债上项目、争取上级转贷资金作为政绩。
　　2．国家某些债务管理法规本身不合理。(1)在国债转贷管理办法中对于地方的国债项目，国家在设置了一小部分无偿资金的同时，还分别设置了国债贷款和较高的地方配套的比例。许多地方尽管无力筹措配套资金，但为了获取无偿拨款，只好千方百计地争项目，甚至搞假配套。另外，一些经济效益不明显或本身无偿债能力的项目(如林业、水利、环保和公检法等项目)也采用了国债贷款的有偿借款形式，地方对这些项目更缺乏管理积极性。(2)为消化乡村不良债务，拍卖财产还债是国家提出的一项重要政策，但对于拍卖的财产范围、前提条件及管理规范均缺乏详细和严格的限定。在政策执行中，

由于操作成本低，财产拍卖成为许多地方消化乡村债务的主要渠道，而拍卖形式五花八门，资产流失问题严重。
　　3．预算软约束弱化了地方政府强制性债务管理的动力。在债务管理上，预算软约束不仅表现在中央有关管理政策的多变，以及对地方债务的事后救助⑦，也表现在地方模拟中央，采取自上而下的债务豁免政策(如逾期外债和财政周转金等)。这使下级政府普遍产生了对上级无偿援助的预期，弱化了地方政府债务管理的内在动力。
　　
　　(二)诱致性债务管理“弱动力”的成因
　　上述都是侧重于分析地方政府的外部环境，但作为一种自发行为，诱致性债务管理的“弱动力”问题还需要从地方政府自身寻找原因。
　　1．举债成本与收益的分离等因素限制了地方政府选择诱致性债务管理行为。(1)举债成本与收益在时间上的分离。地方政府的举债收益不仅表现在项目使用者的收益，也通过促进当期投资规模的扩张、基础设施数量的增加和质量的改善、就业的增加等而成为当届政府的业绩。而举债的成本，即债务的偿还支出则发生在未来若干年之后。在现金制会计基础下，未来会计期间的偿债支出无法在本期得到反映，因此难以对当届政府的支出构成直接影响。这是地方政府在举债决策时自我管理动力弱化的原因之一。(2)地方行政权力约束的软化。分权改革使得中国地方政府的行政权力迅速扩大，但对地方政府纵向和横向的有效监督机制并没有适时建立起来，债权人的合法利益得不到有效保障。因此，大量不规范的政府举债行为得不到及时的纠正和制止。
　　2．知识、财力、现有法规的限制阻滞了诱致性债务管理的实施。(1)知识、技术、信息和机构的制约。债务管理是一项知识含量高、涉及面广、技术要求高的复杂工作。目前，与庞大的地方债务规模、复杂和分散的债务结构相比，财政部门内部缺乏统一和专门的债务管理机构，债务管理人员的配备严重短缺，专业知识水平偏低，举债计划和风险预警缺乏数据库资源的有力支撑，债务集中管理也缺乏部门预算、国库集中收付和政府采购制度等条件。(2)财力的限制。近十年来中国地方预算内财政收入占全国预算内财政收人的比重在下降，由1997年的51．1％降到2000年的47．8％和2003年的45．4％，而地方预算内财政支出占全国预算内财政支出的比重却一直居高不下，维持在70％左右。⑧同时还出现了地方财力逐级上收、而事权逐级下放的不合理现象以及区域间财力不平衡加剧。许多中西部地区和基层地方政府的财力只能勉强维持政府机构的运转，没有多余财力偿还债务，管理创新更是无从谈起。(3)现有法规的限制。地方政府债务的合法性成为债务管理创新首先需要突破的壁垒。目前某些省市县颁布的地方性债务管理办法均以合法举债权为前提，而在国家没有授予地方合法举债权的条件下，地方政府实施这些办法时大多底气不足。
　　
　　三、强化中国地方政府债务管理动力的建议
　　
　　(一)中央政府应尽快制定相关的宏观政策
　　1．传递导向信息，明确统计范围。为了尽快实现地方政府债务的良性发展，中央政府完全有必要而且能够通过某些合理的政策渠道，明确地方政府尤其是省级政府集中统一管理辖区内政府债务的责任，并积极鼓励其探索适合自身的综合管理办法。但对于地方政府部门的各类附属单位、地方教育机构(高校、中小学等)和医院等事业单位的债务是否纳入统计范围，以及隐性债务和或有债务的统计和管理，国家需要进一步明确有关的办法。
　　2．统一管理机构，明确合法举债权。建议在国务院下设全国性的地方政府债务管理机构，负责研究制定相关法规和宏观管理政策。进一步明确地方财政部门作为债务管理的主管部门，财政部门内部应进行机构和人员的整合，成立统一的债务管理机构。在各地实践探索的基础上，待条件成熟后，中央政府应从法律上明确授予地方政府合法举债权，同时制定全面的地方政府债务管理法规，统一指导和规范各地的债务管理。
　　
　　(二)将债务管理纳入地方政府绩效考核体系
　　将债务管理纳人政府绩效考核体系是提高地方政府对债务管理的重视水平，激发其债务管理动力的重要手段。笔者认为，对债务管理进行考核，首先需要明确地方政府的债务管理职责，然后设计一套科学的专项指标体系，客观地反映地方政府债务管理的水平、努力程度和管理效果。根据债务自身的发展规律和国外地方政府债务管理的经验，笔者认为地方政府债务应向着“规范、适度、透明和高效”的目标发展，并依此可以建立债务管理绩效考核的指标体系(详见表1)。在综合衡量时，四类一级指标各自的权重应随债务的发展情况而相应调整。当前，适度控制债务规模和规范债务形式是主要问题，对这两项指标可以设置较高的参数，并将偿债率、债务依存度、本期新增债务拖欠率等指标先行纳入考核内容。随着债务的逐步规范化，透明和高效指标的权重应有所提高。
　　
　　
　　(三)硬化地方政府预算约束
　　1．规范政府间财政收支关系。笔者认为，应尽快以全国人大立法的形式严格划分各级政府间的事权(包括义务教育等)；取消“中央请客、地方掏钱”的各种政策；尽快调整和规范省以下分税制财政体制；完善中央对地方以及省以下的转移支付制度，保证所有地方政府能够提供最基本的公共品和服务；改善欠发达地区和基层地方政府的财政状况，改善中央地方关系。
　　2．消除地方对上级无偿救助的预期。各级政府应继续严格履行预算扣款承诺。应制定中央及省一级的地方政府债务危机处理机制，明确处理程序、管理机构、责任划分。尽量减少债务豁免政策，以有偿援助、延长还款期等手段解决可能出现的债务危机。各级政府间在化解历史债务上的责任分担比例也应尽快明确。
　　
　　(四)完善监督制约机制
　　1．建立债务管理行政问责制。目前应就地方外债、国债转贷、专项借款等债务的管理，对地方行政首长实行问责。对于盲目举债或对债务疏于管理造成重大损失，挪用、拆借和挤占债务资金，恶意拖欠和逃废债务等行为，追究有关行政首长的责任。
　　2．加强地方人大的监督制约。应充分发挥地方人大的监督权，对地方政府的债务管理行为进行执法检查或调查，受理人民群众对政府的债务违法执法的申诉、控告和检举，并根据检查或调查结果要求有关部门进行限期处理，报告有关情况。对债务管理执法中具有重大影响的违法案件进行个案监督。加强工作监督，每年的政府工作报告应包括当年政府债务收支、未来偿债形势和潜在风险、政府已采取或拟采取的管理措施等内容。
　　责任编辑：关华

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