地方政府间恶性竞争的成因及治理

来源:用户上传      作者: 吕丽娜

　　【摘要】构建和谐社会需要处理好当前甚嚣尘上的地方政府间的恶性竞争。本文立足于公共选择理论的"经济人"假设，并运用新制度分析法，指出恶性竞争是现有制度激励下地方政府追求利益最大化的必然结果，惟有从制度创新入手，建立合理的利益激励机制，才是解决问题的根本途径。
　　【关键词】地方政府 恶性竞争 利益激励 制度创新
　　改革开放以来，随着中央向地方权力的全面下放，地方政府成为相对独立的利益主体，相互间的横向竞争愈演愈烈，这一竞争一方面保进了各地方政府不断致力于经济的发展，改革自身的管理方式、改善公共基础设施及公共服务质量。但另一方面，我们也不能忽视，地方政府在寻求自身发展的巨大压力之下，采取了诸如地方保护主义、重复建设、招商引资中的过度优惠及大搞形象工程建设等不理智的策略即恶性竞争，给经济和社会的发展带来了负面影响。要实现和谐社会的建设目标，需要处理好当前甚嚣尘上的地方政府间恶性竞争，化解地方政府间的矛盾及冲突，兼顾各方利益，实现各地区统筹发展。本文立足于公共选择理论的关键性假设，试图从利益激励这一角度对地方政府恶性竞争的深层原因提供解释，以期为问题的解决提供新的思路。
　　
　　一、利益诉求━━地方政府间恶性竞争的内在根源
　　
　　根据公共选择理论，“经济人”的假设不仅适用于市场中的行为，而且同样适用于政治领域中的非市场行为，政治市场上的政府同样是理性的“经济人”(布坎南1989)，因为政府并非是抽象的实体，而是由有自身利益需求的个人组成，政府的行为规则由人制定，政府的行为也需要由人去决策，而这些人都不可避免的带有“经济人”的特征。地方政府的行为在很大程度上受地方官员个人偏好的影响，正如谢庆奎教授所说，各级政府都存在着“利他”和“自利”的双重动机。“利他”就是为社会服务，为人民服务；“自利”就是谋求单位利益、部门利益和个人利益。地方官员根据他所受到的约束，为追求自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等利益最大化而行动。我国地方官员具有双重利益诉求，一方面，他们是“经济参与人”，关注财税、利润、个人收入等经济利益；另一方面，他们也是“政治参与人”，关注政治晋升和政治收益。地方政府间恶性竞争正是以上两种利益共同激励下的产物。
　　1、经济利益激励下的恶性竞争。我国的地方政府既是中央政府的下级机关，又是当地权力机关的执行机关，作为地方选民的代理人，地方政府代表了地方利益，要想方设法实现本地区的经济发展和社会进步、本地区的实物平衡、本地区的财政力量和其它方面的支配权。上世纪80年代以来的行政性和财政性分权强化了地方官员的经济动机，随着生活水平的提高，各地居民对地方公共产品和服务的要求越来越高，地方政府面临日益严重的财政压力，正如公共选择理论的观点，地方政府寻求地方财政收入的最大化，也就是地方部门寻求部门预算最大化，地方官员寻求自利的最大化。这就迫使各级地方官员不得不把增加GDP及税源作为头等大事，又由于地方税收与地方企业息息相关，使得地方政府把上项目、保企业等“行政帮助”作为其工作的重要内容，由此出现了地方保护主义及低水平重复建设等问题。
　　2、政治利益激励下的恶性竞争。对于同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈中。地方官员作为理性的经济人，其个人利益原是多方面的，包括权力、薪酬、地位、声誉、自我实现等，其众多的利益目标集中到一点，就是晋升，晋升是地方官员首要的利益诉求，也是激励地方官员的首要方式。晋升的机会是有限的，为了谋求显赫政绩，得到晋升，在创新能力不足和市场机制不完善条件下，地方官员只能借助对经济生活的过度干预来确保经济的增长和企业的发展。
　　对于地方官员来说，不仅要计算经济收益，而且还要计算政治收益，两者的总和才真正构成了对他们行为的激励，如果仅从其中一种利益出发，地方政府的许多行为是难以得到合理的解释的。以地方保护主义为例，经济学中“来自交易的收益”的基本常识告诉我们，自由贸易可以扩大市场范围，提高各贸易地区的专业化水平，促进这些地区的经济发展。世界上的许多国家之间已通过双边和多边贸易协定达成市场开放和自由贸易，以此增进各国的经济利益，而我国的地方之间却实行地区封锁和市场分割，这显然不能仅从财税和利润等经济利益激励中得到解释，其背后包含着对政治收益的强烈追求，因为这样做可以给地方官员的竞争对手制造困难，有利于降低政治竞争对手在排名中的相对位次。
　　
　　二、制度缺陷━━地方政府间恶性竞争的外在条件
　　
　　正如诺斯所言：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而设定的一些制约，”特定的制度框架限制着个人选择的范围和机会，它通过奖惩机制为人们提供了一种激励结构，个人的利益最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择。经济利益和政治利益的最大化是地方政府恶性竞争的内在动因，而相关利益激励制度的不完善是地方政府恶性竞争变可能为现实的外在条件。
　　1、利益约束机制的失灵。当前，我国对于地方政府恶性竞争行为无论是从法律上，还是从组织上都缺乏有效的约束。
　　从法律上看，对于经济运行中的地方行政垄断，目前我国的《反不正当竞争法》中还未做出明确的规定，相应的行政执法和司法审查的机制尚不健全，缺少对地方政府行为的强有力的约束。此外，我国《宪法》和《地方组织法》仅授予地方政府一些管理地方事务的职权，基本没有规定地方政府间关系。这使得地方政府间合作机制的建设缺少相应的法律依据，严重制约了地方政府选择双赢或多赢的竞争策略。
　　从组织上看，由于缺少对地方政府官员政绩评价的科学体系和方法，使得带有政治意义的硬性组织约束丧失了意义。对地方政府绩效考核的标准理应包括行政性绩效和经济绩效等多个方面。然而在我国确立以经济建设为中心的基本路线后，长时期对地方政府负责人的政绩考核片面强调经济数量指标。地方官员为了谋求显赫政绩，都希望在任职期间经济建设有所成就，以避免难以向上向下交待的局面，为此，他们往往急功近利，热衷于那些税高利大的项目，卖地筹资搞政绩工程，盲目发展经济。这种政绩考核机制不但不能形成对恶性竞争的处罚，反而构成了奖励。
　　2、利益激励机制的低效。当前我国地方官员实行的是“刚性”工资，它与其赖于生成和发展的物质基础――薪酬与职级直接挂钩，而与其实际工作绩效并无紧密的联系，只要位于同一职级，无论能力、学历和业绩有何差别，薪酬水平大体相当，地方官员要获得更高的薪酬，惟一正当的途径是得到晋升，而晋升之后，权力、地位、声誉等其它需要也就自然得以满足，所以晋升就成了地方官员首要的利益诉求。为了得到晋升，地方官员纷纷在上级看重的考核指标上下功夫，而晋升的机会是有限的，为了使自身保持相对优势的绩效，一些地方官员不惜代价，如为了引进外资，推动地方经济的快速增长，许多地方将招商引资视为政府的头等大事，由地方领导亲自挂帅，奔赴经济发达地区直接参与谈判，有的甚至要求全民招商，硬性规定各个部门招商任务和指标。各地围绕各种经济资源的展开了激烈的争夺，在各地区产业竞争的经济竞赛过程中，普遍存在着地方政府在减免税费、供应廉价土地和矿产资源方面的激烈竞争，甚至不惜以破坏环境为代价。

　　3、利益补偿机制的缺乏。在现行分税制的财政管理体制下，财政的重心上移了，而事权的重心却下移了，地方政府承担了更多的区域发展责任，却缺乏与之相对称的税收自主权或举债权，加上我国现阶段转移支付制度还不完善，无法通过规范的财政转移支付制度来实现中央与地方、地方与地方利益转移，让大家共同分享发展带来的利益。在这种利益分配的格局下，地方政府迫于财政压力而不愿负担合作的成本和丧失独立发展的机会，纷纷选择个体的理性行为，为达到发展本地区经济的目的与其他地方政府之间进行排他、对抗性的竞争，从而陷入了“囚徒困境”无法自拔，导致了集体的非理性和“公用地的灾难”。
　　
　　三、地方政府间恶性竞争的治理
　　
　　要治理地方政府的恶性竞争行为，唯有从制度创新入手。制度创新的内容包括两个方面：一是为地方政府的合理利益要求提供正式的实现渠道；二是要对地方政府的不合理利益诉求进行严格的约束。具体而言，主要包括以下几个方面：
　　1、健全法律法规，以法律制度规范地方政府的竞争行为。我国应借鉴国外通过宪法规范州际关系的成功做法，进一步完善《宪法》与《地方组织法》，考虑增加行政协议、共同诉讼行为及示范法等内容，同时通过反垄断法对行政性限制竞争行为进行约束，并建立反垄断法执法机构的行政执法和法院的司法审查两种实施机制。从而建立起规范地方政府竞争行为的法律机制。此外，还需进一步加大法律的执行力度，绝不允许任何一级政府的政策、行政法规、规章与国家宪法和法律相冲突。
　　2、建立科学的政绩考核指标体系。改变过去以GDP的增长率作为单一考核指标的传统做法，将高新技术产值占GDP的比重、高学历人才比率、居民人均可支配收入增长率、就业率、“三废”治理及达标率、基尼系数、社会保障覆盖率及水平、单位产出能耗、犯罪率、上访率、群众满意度、政府内部投入――产出比等全面纳入到考核体系中，并将考核结果与地方官员的升迁和奖惩直接挂钩，使地方官员的注意力从经济增长转向为当地居民提供高效的公共服务上来。
　　3、改革与职级直接挂钩的工资制度。将地方官员的薪酬划分为两大块，一块是基本工资，另一块是绩效工资，只要在任职期间没有重大过失，并能按要求完成各项常规工作目标，基本工资及津贴等一视同仁。那些超额完成目标，政绩卓著者，可另外获得一份数额较高的绩效工资，并给予表彰或晋升，这样即使是没有得到晋升，地方官员的经济收益也会随着自身努力程度的增加而增加，这有助于减少地方政府间围绕晋升而展开的恶性经济竞争。
　　4、建立合理的利益补偿机制。在分税制的财政管理体制下，财权上移是有其必要性的，它有利于中央实施宏观调控，但关键在于要尽快完善政府间的转移支付制度，建立起以国际通行的因素法为特征的科学、规范化的转移支付制度，使各级地方政府可以凭借自筹和上级转移支付这些正常的渠道筹足履行职责所需的资金，并同时分享共同发展带来的成果。
　　（本文为湖北经济学院青年基金项目“地方政府间和谐关系的构建与中部崛起”的阶段性研究成果。项目编号：XJ2007Q001）
　　
　　【参考文献】
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　　[3] 何渊：地方政府间关系━━被遗忘的国家结构形式维度[J].宁波广播电视大学学报，2006（2）。
　　[4] 薄权利：地方政府政绩评价指标体系研究［J］.黑龙江对外经贸，2005，(12)。

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