公共部门绩效管理研究概要
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作者: 唐彰新 蒋关军
【摘要】公共部门绩效管理是当代世界各国行政改革的潮流，对于发展中国家而言，尤其具有重要的意义。我国十六大明确提出：我国行政管理体制改革的目标是建立"行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效"的行政管理体制。而行政管理体制的建立又有赖于绩效管理和评估机制的建立与完善。因此，公共部门绩效管理研究成为我国公共管理研究领域具有重要理论价值和现实意义的课题。
【关键词】公共部门 绩效管理
一、公共部门绩效管理的理解和观点
公共部门是指以生产公共产品和提供公益服务为目标的非营利机构，包括政府、学校、医院等部门。绩效，一般是指“系统表征管理领域中的成就和效果”，它最早在工商企业中使用。它可以综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系。
绩效管理是管理组织绩效的实现过程。Bredrup把绩效管理理解为计划、改进和进一步考察的过程，因为通过组织的结构、技术、系统和程序来实施组织的战略是绩效管理的核心。而Ainsworth和Smith，Heisler，Quinn，Torrington和Hall等人从雇员角度把绩效管理的分解成计划、估计和修正，认为组织首先应该以目标与员工达成一致承诺，然后据之设定绩效的预期评价，最后通过相互反馈进行修整，完善目标并采取行动。Costello提出绩效管理应通过各个雇员或管理者的工作与整个工作单位的宗旨连接在一起，以支持组织的整体事业目标，这显然是从组织战略和组织文化的高度把管理过程和员工个体结合起来思考。而Walters提出绩效管理就是结合组织需要对员工进行指导和支持，以尽可能高的效率获得尽可能大的成果，这又从多层面纳入组织绩效管理的核心――效率，对绩效管理进行了整合透视。
二、公共部门绩效管理的结构与功能
一般来说，公共部门绩效管理由绩效计划、绩效实施与管理、绩效考核与评价、绩效反馈和绩效结果运用五部分构成。而有学者指出，我们应该从美国国家绩效评估中的绩效衡量小组对绩效管理下的经典定义中发现，所谓的绩效管理是“利用绩效信息协同设定统一的绩效目标，进行资源配置与优化顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。因此，公共部门绩效管理过程一般包括三个最基本的功能和构成：绩效评估、绩效衡量和绩效追踪。这里我们可以看出公共部门（主要是政府）绩效管理的功能与意义：
首先，绩效管理可从几个方面提高员工的动机水平。一是通过绩效工资来提升员工的积极性；二是通过提高员工对组织的承诺、满意感等激活员工的工作动机；三是通过目标设定来激励员工。
其次，绩效管理促进组织内部信息流通和组织文化建设。从绩效目标的制定、绩效计划的形成、实行计划中的信息反馈和绩效评估、对评估结果的运用以及提出新的绩效目标等都需要员工的参与，需要管理者与员工的双方的相互沟通。这种“参与式”管理方式体现了对员工的尊重，为组织创造一种良好的氛围。从某种角度讲，组织管理者的行为就是文化。对此，有学者提出绩效文化乃是公共部门绩效管理的灵魂。
再次，绩效管理可以使人力资源管理成为一个完整的系统。绩效管理在公共部门的人力资源管理系统中处于核心的位置。它把人力资源的各项功能整合为一个内在联系的整体，并通过为员工设定个人目标从而与组织的整体目标和战略相联系。同时，绩效管理为员工的薪酬制定、培训、晋升、工作安排和来年的目标设定提供依据，为人员招聘和选拔提供参考。
最后，绩效管理可以为社会从外部监督政府行为提供参考标准，将控制公共部门行为过程的权利客观化，从而有利于提高政府的工作效率。实施绩效评估后，标准统一，基线合理，社会监督众志成城，这将给政府造成一种强大的社会压力，在这种压力之下的政府经济职能实施绩效便会产生无限的内部动力，不断地改革和提高其运作效率，从而造就适应市场经济的高效政府。
三、公共部门绩效管理的困境与出路
1、绩效评估面临着主体单一、缺乏独立性、广泛性和评估信息不对称等困难。有专家提出，应立足于地方公共部门绩效评估实践，因地制宜地使用通用指标，设计指标权重，使评估对象认可评估结果并正确有效地应用评估结果。如从制度层面构建多元绩效评估体系；以学科研究发展推进绩效评估工作；以实践为导向建立强有力的制度保障、建立和完善绩效评估机构、建立公共部门评估信息系统、加大舆论监督力度等。
2、体制问题是影响公共部门绩效的关键因素。政府管理行为有效性的发挥，有待进一步健全公共部门体制。有学者还指出，公共部门围绕绩效战略，不断推进绩效管理策略改革，还必须从以下几方面对制度进行改革：一是推行分权化管理；二是改革责任机制；三是注重以结果为本的管理；四是确立顾客至上的理念。这是解决我国公共部门绩效管理的体制性障碍的主要途径。
3、绩效标准的设置和指标系统的构建是绩效管理的核心。应利用评估结果纳入评估标准，建立政府机关绩效分类分层级的指标体系，制定政府绩效与政策评价法，引进绩效通用评价框架。而厦门大学思明区绩效指标体系对此有积极的借鉴意义，其特点有六：部门指标与通用指标相结合、定性指标与定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合、基本指标与修正目标相结合、过程指标与结果指标相结合。这是解决我国公共部门绩效管理指标的系统性缺失的有效探索。
4、提高效率、降低成本是管理的根本价值尺度。公共部门绩效管理如果不能有效地减低公共部门的运作成本，就会遭遇失败。运用现代科技实现电子政务，可以增加行政透明度从而降低行政成本，提高管理效率，优化服务产出。但电子政务的推行，也面临着职能范围的冲突、人员管理素质更新、软件开发与管理成本、政治体制本身的制约和政治决策非透明化等现实问题的挑战。因此，全面分析和正确认识电子政务与公共部门运作成本的关系及电子政务本身的价值取向问题，是推行电子政务的首要问题。
5、绩效管理过程必须依靠充足和完备的信息系统的支持。目前公共部门绩效管理系统尚不完善，首先是信息收集困难且成本大，而信息的不充分、不完备又无法正确反映组织的实际绩效；其次是信息沟通障碍，公共部门特别是政府部门是最大的信息垄断者，其掌握的信息并不是如实地告知社会公众，这种信息的牵制性往往使得公众的意愿不能及时、准确、畅通地表达，政府也不能及时而充分地了解公众的意愿。就是在组织内部的上下级之间，由于层级太多，部门独立，又往往造成管理层级之间信息传递迟缓和失真。因此，建立健全公共组织绩效管理信息系统成为当务之急。这要求尽快构建起有效的政府活动状况和公众意愿信息反馈的渠道，保障信息在不同层面和不同系统的迅捷顺畅的流动和获取。同时，提高信息透明度，“使公共部门保持与公民社会的充分沟通”，这对改进公共部门绩效是极为重要的。
【参考文献】
[1] Spangenber, H.H.(1992). A systems approach to performance appraisal in organizations.Paper presented at the 25Inte rnational Congress of psychology, Brussels, Belgium。
[2] 王淑红、龙立荣：绩效管理综述[J].中外管理导报2002（9）。
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