完善事业单位财政专项资金管理的思考
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作者: 童洁
【摘要】 本文首先介绍了规范的专项资金管理的主要环节，然后根据事业单位的实际情况，分析了事业单位专项资金管理存在的问题，最后提出了解决对策。
【关键词】 事业单位 专项资金管理 对策
专项资金是为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。从预算管理的角度来说，事业单位的专项资金是指财政部门或上级单位拨给事业单位为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的并需要单独报账结算的资金，其使用效果明显，影响范围较广。
一、专项资金管理的主要环节
自实行国库集中支付和部门预算以来，对资金使用单位来说，规范的专项资金的管理环节应该包括：一是专项资金的预算环节。包括将专项资金预算纳入年度预算，获得财政拨款；对未纳入预算的突发项目通过追加申请的方式争取财政专项。二是专项资金的使用环节。包括资金授权审批、支付方式、支付金额等。三是专项资金结束后的项目决算。包括结余资金的管理，项目资金使用情况分析等。四是资金使用效果的绩效评价。随着政府职能转换和公共财政体系的建设，部门预算、政府采购、国库集中支付以及财政支出绩效评价等改革措施对财政资金的有效使用和全过程监督起到了积极作用。事业单位在收到财政的专项拨款时明确不能完全自由支配该款项的使用，而是必须按照财政的要求来支配使用资金。
二、我国事业单位专项资金的使用存在的问题
事实上虽然通过财政改革的不断深入，也建立起一部分较为完善的管理制度，但我国事业单位专项资金的使用还存在许多问题，诸如预算难做、支出随意、决算和绩效评价缺失等。这些问题的存在直接影响了资金的使用效果和效率。如何解决这些问题，使专项资金充分发挥其促进经济发展的作用就成了我们讨论的重点。
1、专项资金申报不规范，预算不符合要求
专项资金前期工作主要是专项资金申请和预算。预算工作是专项资金管理的基础性工作。有些事业单位对专项资金申请立项、专项论证、可行性研究等工作不够重视，使得专项资金预算编制前期工作准备不充分，制定时不够认真，内容也不够细化，主观性强、随意性大，与实际需要存在一定差距。
2、专项资金的预算编制与执行存在偏差，开支范围不明确，使用不规范
在实际操作中事业单位经常存在着预算编制与预算执行、专项收入和支出在时间和数量上脱节的问题，主要表现在以下方面：其一，项目资金拨付滞后，财政拨款时间与项目实施时间不一致，预算资金支出进度与开展项目进程不一致，有些项目属年度性项目，但财政资金每年需人大审批后才能到位，而项目的实施需要全年不间断进行，年初没有足够的资金来实施项目，造成项目实施单位不得不挤占其他项目资金，导致项目资金跟不上项目进展，影响了项目的顺利进行，甚至会导致资金管理失控。其二，项目立项后，款项也已到位，但一些事业单位是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最后将这部分资金用到其他项目或转入单位的其他收入。其三，项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续。其四，项目形成的固定资产、材料等有形或无形资产未按规定纳入单位资产管理，等等。这些预算与执行的脱节现象给专项资金规范核算带来困难，也削弱了预算编制的作用。
此外，事业单位挪用专项资金的现象也时有发生。有些单位挪用专项资金作为行政经费和消费性支出。有些单位不重视专项资金的规范使用，一些项目多、资金量大的单位，各项目资金之间存在相互调剂、混合使用的现象，导致一些项目未按计划规定要求实施。
另有些单位专项资金的支出没有有效的控制和监督手段，没有专门的专项资金管理制度，即使有了制度也落实不到实处，具体哪些开支能在专项中列支，在具体操作中没有明确规定。而实际情况比较复杂，凭财务人员的理解去审核监督未必能做到位因而导致不合理、超预算的支出情况时有发生；一些单位则存在任意扩大专项资金的支出范围，列支办公设备购置费及招待费，违背了专款专用原则，也无形中造成了“合法浪费”的现象。
3、财务控制意识薄弱，财务角色被弱化
事业单位对财务人员的重视程度普遍不高。多数事业单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作，对具体的业务和决策了解的不多，也即财务人员对各项资金活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来。发现问题，没有相应的解决办法和措施，使得监督往往流于形式，缺乏应有的力度，直接影响了财务监督的权威性和有效性，造成了资金管理的真空和专项资金使用效益低下。
4、缺少专项资金跟踪机制和绩效评价体系
许多事业单位专项资金的使用缺少跟踪机制和绩效评价体系，认为把专项资金花完就算完成任务，在项目实施过程中，资金不合理列支现象十分严重。对资金使用效益不进行跟踪审计，即使跟踪审计，也是分析肤浅，总结简单，效益考核基本走过场，从而使许多项目资金难以取得预期的社会效益。
三、完善事业单位专项资金使用的对策
1、完善项目管理体制，科学编制项目预算
各资金使用单位在申报专项时应制定尽量详尽的的费用预算，在项目开展过程中应严格按照预算标准执行。项目完成后业务经办人员及时进行项目验收、结报工作，并进行专门项目决算。
加强专项资金的项目管理是防止资金浪费，提高专项资金使用效益的必要前提。细化预算编制，建立科学的预算编制体系，使预算支出落实到每个项目的具体开支上，一要在专项资金方面建立项目库，强化项目申报和立项的审核工作，这就要求在对专项资金实行项目库管理的基础上，要对用款单位专项资金使用情况加以分析和利用，经过严格的审核和筛选，将通过审核的项目纳入该项目库管理，然后根据各专项的使用内容，划分轻重缓急，提供给预算部门作为参考。同时，要有效控制或尽量减少专项资金中人员经费的比重，使专项资金预算能够反映资金的最终用途及结构，提高预算编制的严肃性和权威性。二要在项目库的基础上合理确定各个项目支出的内容和标准，编制项目明细表，按具体项目填列支出总额及各种资金来源，如有跨年度的项目还要列示年初年末额，从而增加预算的透明度和合理性。三要实施绩效评价制度，对专项资金进行全程评价，分析研究项目进展情况，及时发现和处理工作中存在的问题，有利于科学合理编制项目预算。
2、完善专项资金管理制度，坚持专款专用
制度的作用在于指导实践，各资金使用单位通过建立切实有效的专项资金管理制度，从资金的申请、下发、使用、报销结算的全过程进行制度规范，并完善相应的操作流程，从流程上规范，使专项资金从预算到绩效评价都有制度可循。这就要求一要认真贯彻落实《会计法》《预算法》等有关专项资金管理的制度，使专项资金管理科学化和规范化，保管好、用好专项资金；二要建立专项资金跟踪反馈制度；三要完善专项资金购置固定资产的管理。用专项资金购置的固定资产，应当及时办理决算验收，进行产权、财产物质移交，办理登记入账手续，按规定纳入单位资产统一管理，涉及政府采购、大宗材料采购的，必须严格按相关规定执行。
此外，事业单位在对专项资金的使用上要坚持专款专用的原则，这与我们国家设立专项资金的目的是一致的。要对专项资金实行单独核算、专款专用，按规定的用途和标准使用和管理专项资金，未经批准，不得变更项目内容或者调整预算。确需变更项目内容或者调整预算的，应当按照项目和资金管理权限逐级上报原审批部门，经批准后方可变更并积极接受相关部门的审查监督；加强单位内部对专项资金的管理，建立健全专项资金审查和监督制约机制，防止和杜绝专项资金使用过程中的违规现象。
3、强化财务控制意识，强化财务管理职能作用，准确定位财务人员角色
财务管理工作在事业单位的业务工作中扮演着十分重要的职能作用。资金流的运作实质上就是事业单位业务工作的展开轨迹，业务工作是否符合财务管理制度要求在资金的支出上可以看得非常清楚。所以，提高财务部门工作人员对财务管理工作的重视程度，加强对财政资金支出方面的管理是当前强化我国事业单位财务管理职能作用的重要举措。将财务的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。要对财务部门内部进行合理规范的分工和岗位职责界定以保证财务的职能得以有效的实现，财务人员应该参与到资金管理的全过程，对于整个过程进行统筹规划，尤其要加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率。
此外，事业单位也应注重财务管理制度，增强资金使用者的责任意识，对于专项财务资金的使用检查专题化、财务汇报制度化。总之，事业单位要采取各种措施强化单位内部财务部门对资金的监管，切实管理好单位的各项资金。
4、实施专项资金绩效评价，促进专项资金规范核算
建立专项资金项目绩效目标管理机制和绩效评价机制，对专项资金开展全过程绩效管理，制定专项资金绩效评价办法，评价办法应当包括绩效目标、对象和内容，评价标准和方法、组织管理、工作程序等主要内容。
专项资金绩效评价有赖于专项资金核算提供的会计信息，实施绩效评价又能促进专项资金的规范核算。实施绩效评价可以在事前，也可以在事中或事后。事前评价，有利于预算编制的科学、合理性；事中评价，可以分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价，则可以审查和评价项目支出成果是否符合目标要求。
通过建立财政专项资金绩效评价分析制度，对提高预算编制科学性和合理性，优化资金结果，规范会计核算，强化监督管理都将起到积极的作用。监督要走出事后集中性检查、审计的工作方式，把重心转到日常监督上来，实现全方位，多层次，多环节的监督。
财政部门要根据项目的不同特点设立不同的评价指标，采用科学的方法对专项资金的使用情况进行评价和奖惩，并将考评结果作为以后年度预算安排和专项资金审批的依据。
由此看来，强化对专项资金使用的事前、事中和事后的监督、管理和控制，对完善事业单位财务管理体制、提高专项资金使用效益、发挥事业单位职能是非常必要的。
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