新形势下完善地方机关事业单位编外聘用人员管理的几点建议
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[摘要]随着经济社会的多元化发展，机关事业单位改革的不断深化，同时受到核定编制的限制，招聘程序复杂且时间长等因素的影响，编外聘用人员在地方机关事业单位存在的现象越来越普遍，数量也不断增多。笔者对某市机关事业单位的编外人员的用工情况进行了调查，分析当前地方机关事业单位编外人员管理存在的问题及原因，提出几点建议。
[关键字]编外聘用人员；管理；地方机关事业单位
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20
1 被调查单位编外聘用人员现状
1.1 编外聘用人员总体情况
此次被调查的涉及29个单位（其中行政单位6个，参公管理的事业单位6个，全额拨款的事业单位10个，差额拨款的事业单位3个，自收自支的事业单位4个）核定编制645人，现有在岗在编人员602人，空编43人；编外聘用人员258人，编内与编外人员的比例为2.3：1，编外聘用人员占编制人数的40%。
编外聘用的258人中，从用工性质看，采取劳务派遣方式的有123人，占总人数的47.87%，采取非劳务派遣方式的有135人，占总人数的52.13%；从招聘方式看，采取公开招聘的有51人，占总人数的19.69%，非公开招聘的有207人，占总人数的80.31%；从是否签订劳动合同看，签订了劳动合同的有235人，占总人数的91.12%，未签订劳动合同的或无固定期限的为23人，占总人数的8.88%；从是否参加“五险”看，参加“五险”的有217人，占总人数的84.1%，未参加“五险”的有41人，占总人数的15.9%。
1.2 用工制度和用人程序情况
被调查的5个市直单位中，其中2个单位制定了编外聘用人员管理办法，3个单位未制定编外聘用人员管理办法。编外聘用人员主要是通过单位集体研究、科室招聘等方式聘用。
1.3 编外聘用人员工资待遇及经费支出情况
编外聘用人员工资从1050元/月至3170元/月不等，平均工资为2122元/月。其中月工资在1000元至2000元（不含）的有78人，占总人数的30.24%，月工资在2000元（含）至3000元（不含）的有167人，占总人数的64.73%，月工资在3000元（含）以上的有4人，占总人数的1.55%。调查的258人中，除44人未缴纳社会保险外，其余人员单位均负担了社会保险。福利待遇方面，151人发放了第十三个月工资，61人发放了600-7200元不等的政府综合绩效奖，32人发放了相当于一个月工资的文明单位奖，9人发放了2500元/年的绩效工资。编外聘用人员经费来源为主要为财政拨款、项目经费以及自筹等。
2 存在的主要问题
2.1 编外用工随意性大，管理欠规范
相比于行政事业单位“凡进必考”的录用政策，编外聘用人员的聘用方式、薪酬标准通常取决于单位，其随意性较大。一是缺乏统一的编外聘用人员管理制度。各单位编外用工需求的确定、编外用工人员的录用条件、录用方式、薪酬标准等，没有形成统一的规定和标准，都是由单位或科室部门自主决定。二是编外用工需求的确定没有标准。据统计，被调查的30个单位中，某市人社局所属的就业培训中心、工伤保险管理服务中心、人力资源考试院等3个单位编外用工人数超过了在职人数，有14个单位编外用工人数占了在职人数的50%以上。三是在招录上把关不严，缺乏规范透明的操作程序。单位通过集体研究招聘、科室招聘等方式聘用编外人员，操作不公开、不透明，易产生暗箱操作。调查上述单位编外聘用的258人中，采取公开招聘的仅有51人，占总人数的19.69%，非公开招聘的有207人，占总人数的80.31%。
2.2 工资福利标准不统一，人员待遇参差不齐
由于缺乏统一的薪酬标准，工资福利待遇从1050元/月至3170元/月不等。而工资福利待遇未纳入预算，往往由单位依据自身的经费承受能力自主确定，导致待遇参差不齐，同岗不同酬现象普遍存在。例如，不同单位发放了600-7200元不等的政府综合绩效奖。
2.3 人员流动性大，管理不善，导致行政成本增加
虽然多数单位均与编外聘用人员签订了劳动合同，但也存在合同签订走过场，合同内容不规范、期限长短不一，工资收入、福利待遇标准不明确等问题，从而会引发一系列法律问题。调查发现，有的单位未与编外聘用人员签订劳动合同，有的单位长期聘用编外人员，而根据《劳动合同法》的有关规定，未签订劳动合同的编外人员自用工之日起超过一个月不满一年单位必须给付双倍工资，并视为自用工之日起满一年的当日已经订立无固定期限劳动合同，这样，长期聘用的编外人员事实上已间接转化为财政供养人员。同时编外人员工资差距较大，人员临时性、流动性较大，无形中增加了聘请编外人员的各种行政成本。
2.4 编外人员经費支出口子随意，容易挤占项目经费
调查发现，编外聘用人员经费来源除市人社局由财政预算安排以外，其他单位编外聘用人员经费大部分从项目经费或公用经费等渠道列支，不仅加大了管理成本和难度，造成编外用人经费不稳定、不透明、难保证，更容易产生挤占挪用项目经费用于编外人员的问题。
3 原因分析
3.1 缺乏统一的管理制度
由于某市对编外聘用人员管理暂时没有统一的规范性文件或制度约束，导致各单位在管理编外聘用人员上的空白，对哪些部门单位可以编外聘用人员、人员总数如何控制、人员经费如何保障、人员如何招录与辞退、薪酬福利标准如何确定等事项没有规范，各单位只能根据自己情况出台制度或办法，各自为政，从而形成管理盲区。
3.2 缺乏管理监督机制
单位只注重对编内人员进行管理，却忽视了对编外人员的管理，同时由于未建立全市统一规范的聘人、用人制度，长期以来均用工单位自主管理，造成编外人员大量出现及管理监督上的随意性，致使编外人员的进人、使用、管理不规范。 4 规范管理的建议
4.1 制定统一的编外聘用人员管理制度
按照《劳动合同法》等有关法律法规的规定，建议组织机构编制、人社等部门研究制定编外人员录用程序、薪资标准、福利待遇、管理考核、辞职辞退、劳动争议等管理制度，规范用人单位行为，履行管理监督职责，促进依法用人、规范管理。
4.2 清理和规范编外用工，进行总量控制
组织人社、机构编制、财政等部门联合对行政事业单位编外用工情况进行摸底调查，逐步清理并进行登记，杜绝 “吃空饷”。全市应建立统一的临时用工审批制度，从严控制行政、事业单位编外用工数量。机关、事业单位不得随意自行招用编外人员，对于因工作需要使用编外人员的，单位应向相关部门提出书面申请，申请内容应包括单位性质、聘用原因、数量、拟聘用岗位、需聘用的期限、经费来源、月工资额、福利待遇等，并依法办理各项保险手续。对单位未经审批私自聘用临时工的要依法从严查处。
4.3 规范编外人员工资支出途径
一是建立编外人员经费保障机制，统一编外人员工资待遇等支出渠道，防止挤占项目经费或专项资金。对机关、事业单位确因工作需要聘用编外人员，按照规定程序审批后，其人员经费和社会保险经费或劳务派遣费用纳入用人单位年度财政预算编制，实行财政预算安排统一支出。二是制定科学合理的编外人员工资标准、福利待遇等。参考社会平均工资水平，制定工资指导线。并定期进行调整，建立正常的工资增长机制，同时制定编外聘请人员工资绩效管理办法。
4.4 采用勞务派遣用工方式，节约编外用工成本
通过劳务派遣的方式聘用编外人员，规范编外人员管理，由劳务派遣公司根据用人单位的需求，全权负责员工的招聘、培训、存档、工资福利发放、办理社会保险、处理劳动争议等业务，并与员工签订劳动合同，降低单位管理成本，避免与编外人员产生人事纠纷。
参考文献：
[1]谢婷芳.广州市Y区机关事业单位编外人员管理研究[D].广州：华南理工大学，2016.
[2]常鑫.地方政府系统中编制外聘用人员管理的问题与思考[D].西安：西北大学，2012.
[3]黄爱华.关于规范事业单位编外用工问题的几点建议[J].人力资源管理，2015（10）.
[作者简介]曹芸静（1986—），女，汉，湖南永兴人，硕士，中级审计师郴州市固定资产投资审计中心，研究方向：环境与资源保护法学。
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