武汉市开展居家养老服务的现状探究
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作者: 吴 倩
【摘要】近年来，养老金和老年人口医疗费用负担压力越来越大，高龄、空巢和失能老人越来越多，老年人的社会服务需求日益扩大。而就我国现状来看，由于存在各方面的问题，机构养老并不是老年人的理想选择，学者和政府提出了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构照料为补充的养老服务体系。文章以武汉市为例，通过深入多个社区进行大范围的调查与访谈，对武汉市开展居家养老服务的现状及问题进行了探究。
【关键词】武汉市 社区 居家养老
据世界卫生组织发布的最新统计，随着人口老龄化趋势日益明显，到2050年，全球60岁以上人口比例将从2006年的约11%增至22%，其中很大一部分人将居住在城市。因此老年人，尤其是居住在城市中的老年人问题越来越突出。随着我国城市人口老龄化趋势日渐加剧以及城市家庭功能的急剧弱化所出现的“空巢老人”、独居老人日益增多，城市养老倍受社会关注。
2008年2月底，全国老龄委办公室、国家发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委和国家税务总局十部委联合制定的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》正式颁布实施，提出“十一五”期间居家养老服务网络在城市将实现全面覆盖。居家养老是以家为养老场所，以社区照料服务网络为依托，以国家制度政策法律管理为保证，家庭养老和社会养老相结合的养老体系。居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家支持基础之上的养老方式。其基本内容是：“劳务养老由社会承担，精神生活养老由家庭承担，物质方面养老由国家、集体和个人共同承担。”随着社会的发展，机构养老中存在的“院舍化”和“官僚化”等诸多不足，也逐渐被人们所认识。对老人而言，他们住在自己家里，置身熟悉的环境，看到相识的邻里，可以感受到一种温暖的友情。对社会而言，这种居家养老模式可以将政府、社区和市场的力量集中在一起，是破解老龄化社会问题的最好选择。2008年7月8日至11日，笔者以武汉市为例，通过深入多个社区就武汉市开展居家养老现状及问题进行大范围调查，遍布武昌、汉口和汉阳三镇，共走访了14个社区，同时在大街上也进行了随机抽样调查，调查对象是60岁以上的老人，共发放163份问卷，有效问卷155份，个案访谈10人。本文是基于此次调查结果进行的思考。
一、 调查基本情况分析
1、老年人的居住状况
被调查的老年人中，56.1%的老人与配偶同住，另外有40%的老人与子女或成年的孙子女同住，配偶和成年的（孙）子女是为老年人提供各种日常照料帮助的最重要人选。同时，调查的结果显示，10.3%的老人单独居住，他们则是居家养老的重点服务对象。居家养老可让老年人仍生活在他们熟悉眷恋的常态化社区中，不割裂老年人的社会网络，通过改善老人的护理条件，进而提高生活质量。实际上，家庭作为老年人生活的首要场所，其运作与社会紧密相连，协助家庭正在成为许多国家老人社会福利政策的一个重要内容，其中，又以发展社区层面的社会福利服务最为直接，已经成为国际社会在解决老龄问题上的一种共识。通过各种社区助老服务，为家庭分担照料老年人的重担，已经成为许多国家和地区社区助老服务项目的重要内容。居家养老从形式上仍保持着传统家庭的养老格局，但在内涵上体现了从传统模式向现代模式的转变。在居住方式上，老年人除与子女合居外，也可选择分居独居，与子女常来常往。
2、老年人的收入来源
调查对象中有81.9%的老年人最主要的收入来源是养老金（或退休金），依靠配偶供养的老年人占1.9%，有11.6%的老人依靠子女或亲友供养，0.6%的老人依靠社会福利救济，3.9%的老人则是依靠其他的经济来源来维持生活。在养老经费上，老年人一般都有自己独立的经济来源。从这项调查结果中我们发现大部分老年人的生活方式已经趋近于居家养老，经济上也足够承担居家养老的费用，况且对于特殊困难老人，政府“居家养老”服务中有相应的福利措施。居家养老较之机构养老，具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费低、见效快的特点，能减轻机构服务养老的压力，因为居家养老无需为老年人安排专门的住所，所以收取的费用比机构养老的费用低廉，一般家庭都能承受。同时，居家养老模式的推广还将开辟社区就业的新空间。
3、老年人的服务需求
我们将老年人的服务需求分为生活照料、医疗康复和心理疏导三个方面。有60%的老人报告存在上述需求，其中医疗方面的服务需求所占的比重最大，对老人们而言，随着年龄的增长，疾病越来越多，抵抗力越来越差，而医疗机构存在着严重的看病难、看病贵的问题，多数老人宁愿选择待在家里拖延病情，所以社区应多注重这方面的服务，让老人们确实享受到实在的服务。另外，调查结果中有54.2%的老人选择不需要任何服务，其中深层次的原因不是真的不需要，而是他们对社会的不信任，因此推行一种可行的能够真正惠及每一位老人的养老模式显得尤为
重要。
二、武汉市社区养老服务组织现状及问题
2005年，市老龄办对全市老年人进行调查，结果显示全市现有百万老人中，约有30万老人处于子女不在身边或无子女独自生活的“空巢”状态。其中20%的空巢老人身体较差且缺钱看病；25%的老人感到生活单调寂寞，渴望生活慰藉和照料。据此，从2006年起，居家养老服务在江城启动，武汉市推出“为高龄困难老人购买居家养老护理服务”的政策举措，对不同困难对象的老年人实行“免费服务”。2008年11月武汉市正式出台了《市人民政府办公厅转发市老龄办等部门关于进一步推进和完善政府为困难老人购买居家养老护理服务工作意见的通知》，推出“补偿服务”举措，扩大居家养老服务人群。在一定程度上，武汉市的居家养老服务取得了很大的成效，在肯定成绩的同时我们也通过实地调查发现了以下问题。
1、居家养老模式在武汉推行缓慢，居民对社区信任度不高
通过调查结果图1中可以看到，仅仅只有22.6％的老年人听说过居家养老，而其中只有1.9％的老年人很清楚这一养老模式。这说明居家养老还未在武汉大范围的普及，另外也说明政府的宣传力度不够，没有让居家养老这一切实可行的养老模式广泛的被人们所接受。在我国现阶段已有北京、大连、青岛等数十个城市在不断探索完善这一养老模式，为老年人安度晚年做着革新努力。相比之下，武汉市在这方面的进展相对缓慢，武汉市作为中国面积较大的城市之一，老年人口较多，在养老问题上面临的挑战更大，这就需要政府及其他相关部门对此问题引起高度的重视并加大推广力度，从政策上给予足够的支持。
图2中反映的是老年人在遇到困难时最先向谁求助的状况，也可以直接反映出老年人对社区信任度的问题，据统计结果显示，老人们在遇到困难时最先想到向社区求助的仅有2.6％，这个数据足以说明老年人在现实生活中基本上忽略了社区的作用同时也反映出社区在养老工作上做的很不到位，并没有很好地开展活动，老人们不满意社区服务质量也不了解社区的服务状况，如果这种情况继续恶化，社区要想推广居家养老这一养老模式肯定会遇到相当多的阻碍。
2、社区居委会面临资金、资源不足的问题
在中国传统的“自上而下”的体系中，所有的活动资金、资源都来自街道，来自民政局，这就必然会导致“等、靠、要”的现象发生，组织者没有积极性，老年人的参与热情不高，特别是那些特困的孤寡老人，因为需要居家养老服务的人群中以这类老人居多，但他们虽急需照顾却无力支付养护报酬。因此，在缺乏稳定、充足、多样的资金来源渠道下，社区内老年人活动无法系统地、持续地开展，更为重要的是，这种组织体系将经济条件较差的老年人排除在社区活动之外，也挫伤其参与活动的积极性。
3、老年人社区活动的需求多样性难以得到满足
目前，武汉市大部分社区存在着设施少、规模小、功能单一的普遍问题，许多社区只能为老年人提供简易的健身器材，而从我们的调查情况来看，老年人的实际需求更倾向于医疗保健、精神安抚、心理沟通等方面的服务。另外，自上而下的组织方式中有内在一致性的要求，很难针对各个社区老年人的特点，开展个性化活动，同时也难以满足不同收入老年人的需求。老年人的需求多样性得不到到满足，特别是一些有特殊情况的老年人，很难参与到社区活动中来。
4、专业人才缺少
目前武汉市居家养老队伍中管理人员和服务人员整体素质不高，专业技能差，笔者调研中发现目前居家养老服务中心的管理人员一般都是居委会负责人，而服务人员基本上是城市下岗工人和一般受聘人员，由于受到资金不足的限制，服务队伍中很难吸纳优秀的人才，而一般的服务人员在上岗前也基本上没有得到任何专业化的培训，使得这些服务人员的工作主要就是帮助老年人做家务和从事一些简单的护理。而这些很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高。
三、促进居家养老这种新型的养老模式在武汉的推广的建议与对策
1、政府要从政策上加大支持力度，积极制定出适应居家养老服务的政策制度
党在十七大报告中提出要实现“老有所养”的目标，政府应积极采取有效措施，努力推动老龄事业与经济社会的协调发展。有法可依是老年维权工作的基础，是保障老年人合法权益的基石，近20年来，全国人大及其常委会、国务院及相关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达200余件，初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体的老龄法律法规政策体系框架，另外《中国老龄事业发展“十一五”规划（2006-2010）》也已经颁布。虽然目前我国已经基本形成了一套涵盖养老、医疗、生活和照料服务、权益维护、精神文化生活等多方面内容的老龄政策法规体系，但尚没有专门针对居家养老的政策法规。要想在各地广泛推进以居家养老为主的养老服务体系，制度保障方面就比较缺乏。因此政府及相关部门应该围绕居家养老与社会支持，设立一整套为老年人居家养老服务的内容和政策，包括鼓励、优惠、服务标准及法律责任等；加强对社会支持行为的激励、规范与引导；丰富完善居家养老的政策法规体系；探索建立老年服务志愿者、照料储蓄、长期护理保险等社会化服务制度等。
2、营造和谐的社区氛围，形成敬老、爱老的社会风气，增强老人对社区的信任度
如今，随着时代和社会的发展，人们的意识形态也发生了巨大的转变，“养儿防老”不再成为老年人的主流思想，而中国传统文化中的敬老、爱老的风气也淡化了不少，老年人逐渐被推向社会发展主流的边缘，如果社会大众对老年人的认识还停留在传统的层次，这无疑会形成社会歧视带来不良的负面影响，老人们对社会不信任，在社区找不到归属感，如果没有亲戚朋友的照顾和陪伴很容易引起身体及心理等一系列问题，而这对于居家养老服务的开展也将形成巨大的阻碍，老年人不信任社区，如何愿意接受工作人员的服务呢，而且如果这种服务只是一种纯粹的利益关系，也很难达到实际效果。所以，在观念和社会风气这方面的工作相当重要，政府要加大宣传，营造良好的社会氛围，让老人生活在舒适、信赖的环境中，在政府和社区的细心关怀下安度晚年。
3、整合社区资源，构建一套完整的服务体系
首先，尽快完善社区配套设施建设。设置室外健身、休闲、交往、娱乐的场地，增加绿地面积，建立家政服务中心，兴办老年学校、社区医院和社区图书馆等一系列配套设施场所。另外，相关部门要注意协调配合，形成合力，比如卫生部门和民政部门要相互沟通，把医疗服务和居家养老服务有机结合起来；劳动与社会保障部门要和街道、社区协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利服务设施和公共活动场所要对社区老人开放，实行资源共享。其次，要注意加强居家养老管理人员与服务人员的培训，建设专业化、职业化的工作队伍。最后，要拓宽思路，改变单纯由政府、社区创办老年服务设施和服务网络建设的思路，引入社会中介组织参与服务和管理，推动居家养老服务走社会化、产业化之路，使老年服务业有一个较大的发展，以满足群体日益增长的不同层次。
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