国有企业公司治理结构问题研究
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作者: 张少云
摘要:本文通过分析我国国有企业主要特点,探讨公司治理结构所要解决的根本问题,查找国有企业公司治理结构存在的问题与不足,研究探索完善国有企业公司治理结构的对策措施。
关键词:国有企业;公司治理结构;对策
中图分类号:F279.21 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)01-0047-03
大多数出现经营问题的国有企业普遍存在所有者越位或缺位、缺乏问责机制、忽视利益相关者利益等公司治理结构问题。完善国有企业公司治理结构,重视利益相关者参与公司治理,创建良好的内外部监管机构和良好的制度环境,对国有企业的发展具有十分重要的现实意义。
一、国有企业主要特点与公司治理结构
国有公司同非国有公司相比,既有共性,也有其个性。国有公司与非国有公司的共性表现为:第一,它们都是以营利为目的的法人;第二,它们都是协调各方利益的工具;第三,它们都负有一定的社会责任。上述三个特点是公司制法人的共性,即自利性、自我协调性和社会性。而国有公司因为拥有“国家”这一特殊的股东,注定了其拥有其他公司不具有的个性。具体表现在:第一,国有公司经营的好坏将直接影响到国家能否增加财政收入和实现宏观经济调控措施的落实;第二,国有公司的自我协调不仅要协调各利益相关者的私权利,还要协调国家公权力与私权利的关系;第三,国有公司的社会性已上升为国家性,代表国家履行出资人职责的机构或部门是站在国家利益的高度行使股权,促使公司所承载的国家职能得以实现。上述三个特点是国有公司的个性,即国家自利性、国家协调性和国家利益性。所以,可以将国有公司之角色界定为:国家利益共同体。
公司治理结构是指一组联结并规范公司资本所有者、董事会、经营者、亚层次经营者、员工以及其他利益相关者彼此间权、责、利关系的制度安排,包括产权制度、决策与督导机制、激励制度、组织结构、董事问责制度等基本内容。公司治理的核心是在所有权和经营权分离的条件下,由于所有者和经营者的利益不一致而产生的委托―代理关系。公司治理的目标是降低代理成本,使所有者不干预公司的日常经营,同时又保证经理层能以股东的利益和公司的利润最大化为目标。公司治理结构是现代企业制度的关键所在,公司治理结构完善与否对建立现代企业制度具有重要影响。
公司治理结构是指公司治理结构由一系列契约规定组成。这些契约包括正式契约和非正式契约。正式契约包括政府颁布的适用于所有企业的法律,如公司法、破产法、劳动法等等,也包括企业自己的正式规定,如公司章程以及各种合同。非正式契约指由文化、社会习惯而形成的行为规范。这些规范没有具体化为成文的合同,从而不具有法律上的强制性,但却在实实在在地对公司起约束作用,如一些企业的终身雇用制或者对在一定时期内保持工资不变的承认。公司治理结构决定企业的目标,由谁控制,风险和利益如何在各个利益集团中分配等一系列根本性问题。
二、公司治理结构所要解决的根本问题
从全球的角度看,公司治理所要解决的根本问题具有多样性的特点,这是由世界各国和地区公司股权结构特征的多样性所决定的。研究发现除英国和爱尔兰的公司股权较为分散外,欧洲大陆国家的公司股权普遍较为集中,尤其是在欧洲大陆国家中,大股东的现金流量权与投票权的比例高达86.8%。除日本公司所有权较为分散外,其余东亚国家和地区中的2/3的公司都拥有单一控制性股东。我国公司特别是上市公司也存在股权高度集中和国有股“一股独大”的现象。世界各国和地区的公司发展和治理实践及大量的文献已经证明,股权分散的公司范式仅适用于美、英等国,世界大部分国家和地区的公司股权结构的主要特征不是股权分散,而是股权相对集中或高度集中。
公司股权结构主要特征的异同,也就是公司股权的分散与集中程度,决定了公司治理所要解决的根本问题必然不同。如果公司股权高度分散,则决定了公司治理所要解决的根本问题是如何控制管理者按照公司股东的利益最大化行事;如果公司股权相对集中或高度集中,则决定了公司治理所要解决的根本问题是如何防止控股股东或大股东侵占中小股东利益。世界经合组织曾指出亚洲国家上市公司普遍存在的问题,就是控股股东或大股东侵占中小股东利益问题。我国上市公司暴露出的问题,也说明我国公司治理面临的突出问题不是管理者偏离股东利益目标最大化,而是控股股东或大股东恶性掠夺中小股东利益问题。
三、国有企业公司治理结构存在的主要矛盾与问题
通过开展国有企业改制,形成了形式上较规范的公司治理结构。但随着国有企业改革的不断深入和人们对公司治理认识的加深,国有企业公司治理结构也暴露出来一些矛盾和问题。
(一)权力过度集中,管理程序不规范。在国有企业中,政府的行政干预权力很大,国家拥有高度集中的股权,是最大的控股股东,“一股独大”使得大股东委派的董事控制了董事会,造成董事会结构的不健全和公司治理的制衡功能失效。这容易导致董事会议事和操作程序不规范、大股东(或大股东代表)行为缺少监督、侵犯小股东利益、公司信息对小股东和利益相关者不透明等等问题。由于历史和文化的原因,我国企业中特别强调“一把手”的权威,当然这可以提高决策效率、增强执行力,但也可能把国有企业的命运与某个人的命运联系的过于紧密,导致决策层不能集思广益,其他人都看“一把手”的脸色,形成“一把手”的“一言堂”,使对一把手的监督流于形式,追究责任时则出现推诿和弱化,甚至出现“一人兴则企业兴,一人败则企业败”的现象。
(二)内部人控制现象严重,使各种监督机制虚无化。我国的国有企业中存在非常明显内部人控制现象。如董事会与经理层互相兼任,重叠程度过高。甚至部分国有企业,在公司经理层任职的执行董事往往占到董事总数的2/3甚至更高的比例。另外一种内部人控制的现象是执行董事在母公司和子公司的双重兼职。对上市公司进行的一份问卷分析结果显示,执行董事在母公司与上市公司的双重兼职与公司财务业绩存在弱的负相关关系,由此,该分析报告建议 “从完善公司治理结构的角度出发,执行董事双重兼职应该受到限制”。这种内部人控制的现象,不仅导致公司经营者游离于广大中小股东的监督之外,使得董事会对经理层的委托代理关系、监事会对经理层的监督与被监督的关系形同虚设,在某种程度上,甚至为公司经营者及其代表的大股东侵占公司资产创造了条件。
(三)股权多元化仍未完成,公司治理效果受到影响。大量研究表明,股权多元化与公司治理的绩效存在显著的关联性,相对分散的股权结构有利于提高公司绩效。然而,据调查了解,我国国有企业股权多元化过程还较多地停留在形式上。据有关统计资料显示,在已经完成改制的国有企业中,国有股权仍然占有70%以上的比例。要进一步降低国家股的比例,其涉及到的不仅仅是由于交易不平等或定价不准确而导致的国有资产流失问题,更涉及到资产处置的收益归谁,由谁来负责的问题,同时也涉及到国家股到底应保留多大比例、国有经济的地位与作用等深层次问题。国有股“一股独大”的状况不改变,公司治理效率就不可能取得实质性进展。
(四)监事会职能相对弱化,体制内监管职能明显减弱。我国《公司法》确定了股东大会、董事会、监事会和经理构成的公司治理结构。监事会与董事会为平行的公司机关,同时对股东大会负责我国的这种董事会结构被称为“双元委员会”制,它既不同于“双层委员会制”,也不同于“单层委员会制”。我国的公司法并未授予监事会有力的独立的监督权,而在国有企业的公司治理实践中,监事会更是被有意无意的弱化了。虽然企业按照公司法都设立了监事会,但国有企业(包括上市公司)的监事会往往处于有名无实的尴尬境地,无法真正行使监督
职能。
四、完善国有企业公司治理结构对策
从公司治理结构发展的趋势和我国国有企业公司治理结构的实际情况来看,应从以下几个方面不断完善国有企业公司治理结构,促进国有企业持续健康发展。
(一)设立专业委员会,健全董事会职能。通过设立审计委员会、战略发展委员会、薪酬委员会、提名委员会等专业委员会,进一步完善董事会职能。审计委员会由董事和董事会聘请的外部专家组成,其主要任务是负责公司财务活动的审查和监督;审核公司的年度预算方案并制定年度财务决策报告;审核和评价外部会计师事务所的报告,使公司的经营活动符合股东和其他相关者的利益及法律规范;对财务负责人的工作进行考核并提出解聘建议。实践证明,董事会下设的审计委员会能够很好的起到监督经理层行为的作用。战略发展委员会主要任务是负责研究和制订公司的发展战略、方针、政策;负责对提交董事会的重大投资建议进行评估;负责公司所处行业的调研,以及行业政策、制度建设等方面的研究,并向董事会提出意见和建议。薪酬委员会由非受薪董事(非执行董事或独立董事)组成,主要职责是调查行业内的收入水平,并确定主要执行人员,包括总裁或首席执行官( CEO )、总经理、财务负责人的报酬额和报酬构成。提名委员会负责主要执行人员的提名,包括总经理、财务负责人等。
(二)继续推进产权制度改革,建立合理的公司股权结构。合理的公司股权结构,是建立公司内部制衡机制和有效监督机制的基础。必须坚定不移地积极推进股权多元化,彻底扭转我国上市公司普遍存在的“一股独大”,控股股东极易利用其控股地位侵占上市公司的资金,严重影响上市公司的经营,直接损害了上市公司和投资者利益的局面。当然,国际经验表明,股权过于分散也会导致内部人控制等问题。因此,我国企业产权改革必须从我国的实际出发,充分考虑我国国有企业特别是大企业多年累积形成的现实的产权状况,提倡和推进国有企业之间以及国有企业与非国有企业之间相互持股,在此基础上实现股权多元化、分散化与法人化,推进建立合理的公司股权结构。
(三)探索建立新机制,激励利益相关者参与公司治理。尽管利益相关者公司治理理论本身并不完善,利益相关者参与公司治理的途径也处于实践探索中,但利益相关者治理已日渐成为各国公司治理发展的一种趋势。在我国公司治理的实践中,包括中小股东、债权人、职工等在内的利益相关者受到侵害的事件时有发生,因此,探讨利益相关者参与公司治理的机制与可行途径,已成为我国完善公司治理结构的紧迫任务。应建立一套有效的管理层激励机制,提高利益相关者参与公司治理的主动性,努力增加公司运作的透明度。如果公司的运营状况和经营业绩透明度很差,只有少数高层管理者了解公司的运行状况,就无法形成有效的外部监督,最终只能是内部管理人员“说了算”。
(责任编辑:文峰)
参考文献:
[1] 陈朱俊峰.公司治理结构理论与我国国有企业治理结构研究[D].复旦大学,2005.
[2] 胡鞍钢、胡光宇:公司治理中外比较[M].北京:新华出版社,2004.
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