外资银行监管法律制度的完善
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作者: 向贤敏
摘 要：随着金融的国际化以及我国加入WTO后金融市场的逐步开放，外资银行大量抢滩国内市场，这对我国金融乃至整个经济运行将产生深远影响，并使加强对外资银行的监管显得尤为必要。为此，作者在分析对外资银行监管的必要性的基础上，针对我国外资银行监管法律制度的不足，借鉴国际经验，从监管目标入手，阐述了我国外资银行监管法律制度的完善。
关键词：外资银行；监管；金融市场；金融风险
作者简介：向贤敏(1963―)，女，河南桐柏人，河南政法管理干部学院副教授，主要从事经济法研究。
中图分类号：DF438；DF415
文献标识码：A
文章编号：1006―1096(2006)05―0158―03
收稿日期：2006―07―10
在对外资银行监管问题的研究方面，国内外学者或较多关注外资银行进入对东道国所带来的不利影响，认为有必要进行监管，却极少涉及如何完善监管法律制度来减少或消除这种不利影响；或者注重研究如何完善外资银行监管的法律制度，却忽视对外资银行监管的必要性分析。为了有效的对外资银行实施监管，本文从分析外资银行监管的必要性入手，借鉴国际经验，提出了完善外资银行监管法律制度的相关建议。
一、对外资银行监管的必要性
当今世界经济往来愈来愈频繁，经济往来必然拉动金融业的迅速发展，而金融业的发展必然使得各国资力大的银行进入其他国家发展，这就对东道国的本土银行造成了一定的影响，因此需要对外资银行进行监管以保证本国国民经济的稳定、有序发展以及政治的良好状态。对于中国而言，1979年的第一家外资银行机构――日本输出人银行经批准在北京设立代表处，由此拉开了外资银行进入中国金融市场的序幕。伴随金融服务的国际化浪潮和我国加入WTO后金融市场的进一步对外开放，外资银行大量涌入我国。外资银行的进入，在对我国经济、金融领域的发展起到积极促进作用的同时，也带来了不容忽视的金融风险问题(蒙斌等，2004)，这就要求必须加强对外资银行的监管。
(一)避免同我国经济发展产生冲突。从进入我国的外资银行来看，大多数是国际上著名的银行，如美国的花旗、大通，英国的巴克莱，法国的巴黎国民等等。这些银行为追求其自身利润的最大化，经过长期的经营运作和管理，形成了一整套独特的经营策略。其经营策略必然会与我国的金融政策有不一致的地方，这就可能会给我国的经济建设带来问题和损失。因此有必要加强对外资银行的监管。
(二)维护国内金融秩序的稳定。外资银行的大量涌入不仅带来了大量的流动资金，也带来了较大的金融风险。银行面临的主要风险有流动性风险、利率风险、经营和管理风险、通货膨胀风险等等．为了保障我国金融体系的安全与稳健发展，有必要对外资银行进行更有效而审慎的监管。
(三)维护公平的市场竞争机制。外资银行要在我国境内开拓市场，寻求增值的机会，必然会与国内银行展开激烈的竞争。而这种竞争无疑需要一个公平有序的竞争环境。为使竞争公平合理，达到竞争的最佳效果，对外资银行的监管就成了一个重要手段。
(四)吸引外资，优化我国的投资环境。我国的经济建设需要大量的资金，国际资金的吸收是我国缓解资金短缺的途径之一。而吸收国际资金的重要方式之一是完善金融业。金融业作为高风险行业，外国投资者在投资前所考虑的一个重要因素是东道国的金融环境及金融监管状况，一国对外资银行是否实施有效监管，充分体现了该国投资环境的优劣。为吸引外商投资，优化我国的投资环境，必须加强对外资银行的有效监管。
(五)维护宏观经济政策。随着金融的国际化，国际信贷、国际投资、外汇交易等银行业的跨国经营活动，将对东道国货币的自主性和有效性产生冲击。为了实现货币金融政策的目标，各国在实施这些政策时，也相应采取了对银行业跨国经营活动的鼓励和限制政策(李晓春，2004)。这些政策的落实在一定程度上反映在对外资银行的有效监管方面。
二、我国对外资银行监管之不足
经过20多年的探索和实践，我国对外资银行的监管已初步建立了以中国人民银行及其分支机构的监管为主，内容包括从开业审批到经营监管的比较完善的监管体系。在2003年4月28日银监会正式挂牌成立后，原由中国人民银行行使的外资银行监管权已改由银监会行使。
随着外资银行进入我国金融领域，我国虽逐步颁布了――些法律、法规对外资银行进行监管，但是，与WTO对金融体制的要求和金融服务业发达的国家相比还有较大的差距。目前我国对外资银行的监管仍不完善，已不能适应客观形势的需要。
(一)监管法律法规不健全，监管缺乏强有力的法律支持。随着我国加入WTO后外资银行的全方位进入，我国原有的以条例、办法表现的监管法规，虽然为外资金融机构的监管提供了基本的法律依据，也发挥了一定的作用，但已经不能适应有效监管的需要。表现为：(1)立法层次较低，效力等级不高，缺乏法律权威性，给执法带来了一定困难；(2)监管内容的规定也比较笼统，监管体系不够完备，操作性差；(3)立法漏洞多，比如营运资金不到位、结算不严、超比例吸收存款、漏缴法定存款准备金等，而外资银行正是利用这些漏洞进行不正当竞争和其他违法行为；(4)监管目标不明确，这不利于高效监管；(5)与WTO规则不符合，如国民待遇问题。
(二)监管内容不完善，监管重点不突出。金融监管机制较成熟的国家对外资银行从市场准入(重点监管开业的准人条件)、业务经营(包括合规性和风险性)和市场退出三方面进行监管。而我国虽然注重对外资银行的市场准入监管，但对准人后的业务经营监管则比较薄弱，缺乏风险及安全的规定。对市场退出监管的规定也不健全，只注重事后消极处理，难以发挥监管机构的积极监管作用。(刘兴桂，等，2004)
(三)监管方式和检查体系评级体系不完善。第一，实践中侧重于现场检查的监管方式，明显滞后于现实发展的需要；第二，现场检查工作不规范、不统一，没有严格详细的标准，并且现场检查仓促，难以真正发现并揭示问题；第三，针对外资银行的检查体系评级体系不完善，难以从总体上把握外资银行在华的整体经营和风险情况。(刘丹丹，第19卷)。
(四)缺乏对外资银行监管的国际合作机制。随着金融的全球化，各国金融市场在逐渐融合的同时，相互之间的依赖性也不断地增强，各种金融风险也在关联国家之间转移和扩散，对外资银行的监管也愈加困难。为了应付共同面临的各种具体问题和风险，各国十分重视对外资银行监管的国际合作，且合作日益加强。而我国虽然与其他国家在金融合作方面也建立了一些联系，但又停留在信息交流、互通情报等简单合作上，这已难以适应外资银行在我国迅猛发展的需要。
三、我国外资银行监管法律制度的完善
中国加入WTO后，中国的外资银行监管体制也发生了重
大变革。虽然随着改革开放的不断深入，我国对外资银行监管的法律制度日益完善，但是同一些外资银行监管体制发达的国家相比还有一定的差距。因此，我国应借鉴国际先进经验，对外资银行监管法律制度予以完善。
(一)明确对外资银行的监管目标。从外资银行监管的实践以及其本质要求来看，我国外资银行监管所要达到的目标应是多层次的、有机组成的体系，该体系具体包括下列内容：第一，维护外资银行稳健运营。稳健运营是外资银行健康发展的重要标志，有助于维护整个银行体系的安全与稳定，并进而最大程度地保护投资者尤其是存款人的利益。第二，维护以存款人和投资人利益为重点的社会公众利益，存款人、投资人和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位，对金融业社会弱者利益的特殊保护，随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点(万方，2004)。第三，促进内外资银行公平竞争。内外资银行的公平竞争是外资银行稳建运营的重要保证。为此，监管机构应为外资银行创造一个平等的竞争环境，促使外资银行在平等竞争的基础上提高效率，稳建运营和发展，进而保持金融市场和金融体系的稳定与安全。
(二)对银监会进行规范。2003年4月28日银监会正式挂牌成立后，原由中国人民银行行使的外资银行监管权已改由银监会行使。监管机构的改变，只是为外资银行监管的完善提供了契机。要充分发挥银监会的积极作用，达到对外资银行的有效监督，必须从以下方面，对银监会予以规范。
1、提高银监会的专业化、国际化水平。银监会的成立为提升外资银行监管的专业化、国际化提供了契机。银监会成立后，要做到专司银行监管，专心致力于自身专业化监管水平的提高，使监管效率更高、更到位，加大对外资银行的监管力度，提高我国银行监管的国际化水平，增强我国银行业的国际竞争力，以维护我国的金融安全，进而有利于支持我国宏观经济的健康运行。
2、加强与国内其他金融监管机构的协作。银监会成立后，其承担的职责与人民银行承担的职责出现了交叉和互补。为确保开放条件下对外资银行的有效监管，银监会应尽快与中国人民银行及其他两个专业性金融监管机构间建立定期的、正式的沟通渠道，磋商确立具体的金融监管协调机制。具体应包括：(1)建立金融监管机构之间的信息收集与交流机制及向人民银行的监管信息定期送达制度。(2)建立由人民银行与金融监管机构举行的双边或多边的紧急磋商制度。经紧急磋商，提出解决方案，以防止因部门间协调效率低下而爆发不应产生的群体性事件。(3)遵循国民待遇原则。银监会成立后，随着金融工委的职能向银监会的转移，银监会如何对国有商业银行、股份制银行、外资银行同等对待的问题引人注目。按照加入WTO银行业对外开放的承诺，我国加入WTO后5年内必须给予外资银行国民待遇。因此，银监会必须遵循国民待遇原则，对外资银行行使监管职能(万方，2004)。
(三)合理引导和分配资金，促进我国经济的均衡发展。在外资银资金的分配上，马来西亚、泰国等国都有贷款配额的规定。如马来西亚规定：外国银行贷款中，住宅占10％，农业占10％，小企业占20％。在我国由于存在经济发展的地区性不平衡问题，因而应参照国外的做法，采取一些优惠政策鼓励外资银行向不发达地区发展，并通过鼓励外资银行参与处理国有商业银行不良资产的办法，对外资银行的资金进行合理引导和分配，以促进我国经济的均衡发展(张蓉，2003)。
(四)健全专门的外资银行监管法律体系。由于我国外资银行监管立法相对滞后，因此难以有效的以法律手段规范外资银行的行为，导致了对外资银行监管的力度不够，在一定程度上放纵了外资银行的违规行为。因此，我国应加快外资银行监管立法的修订、完善工作。一方面，要立即着手清理现行的金融法律、法规和其他规范性文件，对于需要修改的，抓紧完成修改工作。另一方面，借鉴外国先进立法，根据国际惯例并结合我国实际情况尽快制定《外资银行法》，在《外资银行法》中对外资银行监管问题作出祥尽的规定，并保证这些规定的可操作性。同时还要进一步制定配套法规及实施细则，以建立相对完善的外资银行监管法律体系，为加强对外资银行的监管提供法律依据。
(五)完善外资银行的监管内容
1．完善对外资银行的市场准入监管。在外资银行的市场准入方面，世界各国多半出于对本国金融实力的考虑，对外资银行普遍采取有条件的限制。如法国政府规定外资银行在法国开业必须至少拥有资本或运营资金1500万法郎作为最低资本金；加拿大只允许外国银行以附属机构的形式进入以限制组织形式；韩国规定外资银行只能在同一城市开设一家办事机构，且分行个数不能超过两家来限制分支网络的扩张；新加坡通过对外资银行发放不同类型的执照(全面执照、限制执照、离岸执照)来规定其业务范围；加拿大规定美国银行以外的外资银行在本国金融市场所占份额不得超过12％来限制外资银行的资本规模等(张建华，等，2004)。我国虽然已对设立外资银行的设立人、资本要求、资信要求等方面作了明确规定，但是在审批时，应在借鉴国外对外资银行的准人条件和监管措施的基础上，严格审批。具体做到：实证分折、周密考察，不仅要作形式上的审查，更要作实质性的审查，对其总行的资本充足率、盈利水平、管理海外分支机构的制度以及拟定的主要管理人员的资格和管理经验等因素作出调查分折，严格把关。在保证加快我国需要的实力雄厚、信誉卓著的高质量的外资银行进入速度的同时，必须从总体上控制外资银行的进入速度，从而确保国内银行在银行体系中的比例，防止外资银行对国内银行造成过大的突然冲击，进而防止外资银行对我国金融市场的垄断经营和控制(蒋大平，2004)。
2．加强对外资银行的风险监管。风险监管是银行监管的核心。是指通过对风险的识别、衡量与控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减小到最低限度的监管方式。长期以来，我国对外资银行的监管是重引进、轻管理，重合规性监管、轻风险性监管。这种传统的监管方式已经无法适应当前的金融市场的发展。为此，我们应在借鉴英美等国家风险监管经验的基础上，从以下方面完善：第一，全方面推行风险性监管，在一般合规性监管的基础上，健全风险监控、评级制度和信息报露制度，如借鉴美国的做法，从外资银行的资金实力、经营水平、法规遵守及母行的财务状况等方面制定一套符合我国国情的外资银行资产评级体系，以利于区别不同情况对外资银行实施监管(李晓春，2004)。第二，建立一套定量化的风险预警指标体系，即事前的预防性监管、事中检查或稽查和事后的保护救助监管，如借鉴英美的经验，建立适合我国国情的风险监管机制，将现场检查与非现场检查有机结合起来，以便及时发现存在的风险并加以妥善处理，从而减少其给我国金融体系和国民经济发展所带来的风险。第三，实行持续性审慎监管，将风险管理扩展到外资银行运营的全过程，实现从市场准入到退出的全程性不间断跟踪监管，以确保我国金融业的稳定。
3．完善对外资银行的市场退出监管。在加强对外资银行的市场准入监管和风险监管的同时，还须加强对外资银行的市场退出监管，以避免外资银行退出时导致国内金融市场的波动和对其他相关经济利益主体造成损失。我国在立法时要借鉴其他国家的立法经验，赋予金融监管当局对外资银行的援助、接管、重组、存款保险以及清算的权力，以完善我国外资银行的市场退出机制。主要包括：第一，应明确规定外资银行的歇业标准。外资银行一旦达到歇业标准就必须退出市场。第二，应具体规定外资银行的接管、解散、撤销、破产程序，要明确外资银行总行应对其分行在中国的全部债务承担责任。第三，应明确规定存款保险制度和最后贷款人制度(李晓春，2004)。
(六)加强金融监管的国际合作。随着跨国银行经营风险的增加，各国对加强金融监管国际合作的意识逐渐增强。在此情况下，依据巴塞尔协议，我国的金融监管当局也应加强与其他国家的金融监管当局，尤其是在华外资银行母国金融监管当局监管的合作与交流，学习金融创新业务，尤其是金融衍生工具的监管经验，定期与在华外资银行母国监管当局交流外资银行的经营状况，将跨国银行的全球业务进行统一并表监管。认真研究WTO规则，提高我国金融监管当局的监管行为与世界贸易组织规则的一致性和兼容性，明确我国与在华外资银行母国监管的责任与分工，(张蓉，2003)。以减少监管的漏洞，实现对外资银行的多层次、全方位的有效监管。
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(编校：延 河)
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