公益诉讼设立浅议
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作者: 曾 伟 蔡爱林
【摘要】 普通的诉讼制度要求原告必须与案件有直接的利害关系，随着社会的发展，损害不特定人利益的现象时有发生，为此世界各国相继建立公益诉讼制度，而我国目前尚未确立该制度。本文在对公益诉讼制度做出基本分析的基础上，指出我国建立该制度时应注意的一些问题。
【关键词】公益诉讼 原告 分析 设立公益诉讼最早出现在1806年的法国民事诉讼法典，该法规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，这一规定后来为其它国家效仿，最终演变为现代的公益诉讼制度。近年来，有关公益诉讼的案例在我国时有发生，而有关法律对该制度却很少规定，甚至在某些方面出现法律真空。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”案，结果以法院支持被告提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人并不具有提出此项请求的权利”而告终结。由于我国没有确立行政公益诉讼制度，法院护照法律规定的“起诉人必须与被诉行为有法律上的利害关系”，判决原告无权起诉亦再所难免。鉴于此，笔者试图对公益诉讼制度作一探讨，以促进我国有关理论的深化和发展。
一、公益诉讼的概念及特征
公益诉讼是指对违反法律、法规，侵犯社会公共利益和不特定多数人利益的行为，任何公民、法人或者其它组织都有根据法律的授权，向人民法院起诉，要求违法者承担法律责任的制度。作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行更新与突破的新型诉讼方式和手段，公益诉讼正在变得日益重要，已经成为与传统的诉讼制度并驾齐驱的新的权利救济方式。与传统的普通诉讼相比，该制度具有如下特征：
1.公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。公益诉讼的目的不是对特定的法人、公民及其它组织的合法权益进行保护，而是为维护国家利益和社会公共利益，主持社会正义。
2.提起公益诉讼的原告是与本案无利害关系的公民、法人或其它组织。传统的诉讼法理论要求起诉人必须是与案件有直接利害关系的人，“无利益即无诉权”。而公益诉讼中，任何关注自身长远利益以及自身利益与社会利益辩证关系的人，都有提起公益诉讼的权利。正是“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因个人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”因此，提起公益诉讼的主体具有广泛性。
3.公益诉讼的判决具有扩张性。公益诉讼判决的扩张性，包括两个方面。一是对一般公众的效力：一般公众的诉权及于消灭。由于任何人都可以提起公益诉讼，而由于地域、时间、通讯等等的局限，可能会出现诉讼冲突，这样就会造成一种无端的资源浪费和司法成本支出。法的效益价值要求“社会性或人们以较少或者较小的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。”因此，终结其他有公益诉讼心的人的诉权，是法效益价值的体现。二是对全社会范围内其他诉讼案件的肇事者也产生效力。由于环境污染、经济垄断、国有资产流失在全国范围内在某种程度上具有广泛的相似性，因此，从减少司法成本，追求司法效益最大化的原则出发，赋予判决书对全社会的效力，直接要求有关当局作为或不作为，既可以减少诉累，又能够增加法院判决的权威性。
二、对设立我国公益诉讼制度的分析
由于公益诉讼是不同于传统诉讼法理论的制度，因此，在建立公益诉讼制度时应应着重处理好以下几个方面的问题：
1.完善相关法律规定。宪法是我国的根本大法，目前我国宪法对公民权利的救济只是原则性的规定，而其它法律又没有对公益诉讼作出明确的具体规定。因此，应从宪法和实体法两个层面上赋予公民和其它社会成员普遍的的监督权力，并使这种权利具有司法上的保障。这样就要求对现行民事诉讼法和行政诉讼法进行相应的修改，引入公益诉讼的概念，并做出相应的具体规定。
2.扩张原告资格。一般认为，提起公益诉讼的原告分为三种：①检察机关；②任何组织；③个人。检察机关是我国的监督机关，由检察机关提起公益诉讼既可以发挥检察机关作为监督机关的优势，也是其履行法律监督权的最佳途径。同时，赋予普通公民公益诉讼权不但能鼓励公民的法律意识，提高法制观念，增强主人翁的责任感，而且符合当今立法趋势。另外，赋予法人、一般社会团体公益诉讼的诉权，一方面，某些团体深入行业内部，了解情况，易于操作如消费者保护协会；另一方面，团体的力量比起个人更为强大，在一定程度上也能起到对抗相应的被告的作用。
3.受案范围。现在一般认为，公益诉讼的案件应包括以下几种：国有资产流失的案件、扰乱市场经济秩序的案件、破坏环境资源与公共设施的案件、雇用劳动和社会保障的案件以及其它可以界定为公益诉讼的案件。对于这些案件，情形不太严重，尚不构成刑事犯罪，但又不能忽视其损害的，都可以适用公益诉讼。
4.不同于一般程序的前置程序。英美法系国家的公益诉讼制度普遍设置了前置程序。如美国《环境法》规定，公民提起诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦局，违法行为所在州和违法者本人。如果公民没有履行60天诉讼通告期制度，则禁止起诉。因此，所谓前置程序，即对公益诉讼案件，原告在起诉前，都应当履行告知程序。首先通知被告其行为违法，要求其给予纠正，必要时可以要求赔偿，被告在一定期间不答复或答复不满意才可以向法院起诉。设置前置程序，可以减轻诉累，减少成本，依据司法最终裁决原则，在对被子告的答复不满时，才可以请求法院做出最终裁决。因此，我国可仿效美国由司法局承担接受相关起诉通知的责任。
5.有关诉讼费用的负担。公益诉讼的目的在于使更多的人能够接近法院，通过司法途径维护社会公益。因此，在诉讼费用的征收方面，可以让原告预交一定费用，通常比较低，作为担保，待诉讼结束后再由败诉方负担，预交的费用返还给原告。同时，可将诉讼标的额的一部分作为奖励给胜诉的原告。如果原告败诉则可以少收取费用或者免收。这样，才可以调动人们的积极性，发挥公益诉讼的最大价值。
公益诉讼制度作为一项重要的权利救济方式，该制度对于社会的发展和民主化进程无疑具有重大意义。当然，我们也应当认识到，我国目前尚未确立该制度，各种实际操作还不完善。作为一项优越的制度，何时以及如何引入我国，理论和实务界正在拭目以待!
参考文献：
[1]卓泽渊.法理学.法律出版社，2004.58.
[2]万学忠.举报当然有奖 依法请求奖励――王日忠状告杭州地税务局.法制日报，1998.5.
[3][意]莫诺•卡佩莱蒂.福利国家与接近正义.北京法律出版社，2000.
[4]卓泽渊.法理学.法律出版社，2004.144.
(作者单位：四川大学法学院)
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