平衡计分卡与公务员绩效管理

来源:用户上传      作者: 赵大伟 王凌升 李 茜

　　[关键词]平衡计分卡;公务员;绩效管理
　　
　　平衡计分卡(Balance Scorecard,简称BSC)是哈佛商学院罗伯特・卡普兰教授(Robert S.Kaplan)与复兴方案公司总裁戴维・诺顿(David P.Norton),在《平衡计分卡――驱动绩效的评价指标体系》一文中首先提出的。在此基础上,他们结合美国一些企业应用计分卡的实施经验和新的研究进展,分别出版了《平衡计分卡:一种革命性的评估和管理系统》和《战略中心型组织》两本专著,系统阐述了平衡计分卡的中心原理,提出了组织中存在的问题并且给出解决建议。自此,平衡计分卡作为一种科学的绩效管理与战略管理工具逐渐在私营部门和政府部门中得到了广泛的应用。
　　一、平衡计分卡的基本思想
　　20世纪90年代,衡量组织绩效的关键指标还停留在财务指标层面,但是,随着社会经济环境的变化,组织文化理念、与客户及供应商之间的关系、信息系统、流程创新等要素在创造组织价值的过程中发挥着越来越大的作用。片面追求财务指标已经不利于提高组织的竞争能力,不能有效地为组织的全面成长和发展服务。
　　平衡计分卡提供了一种全面而系统的评价体系,它根据组织的愿景与战略,围绕财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个层面设计绩效指标、绩效目标以及行动方案,并以绩效管理的方式促使组织愿景与战略的实现
　　二、平衡计分卡在公务员绩效管理中的适用性分析
　　平衡计分卡在公务员绩效管理方面的适用性是由平衡计分卡自身的特点决定的。
　　(一)“在寻求平衡的基础上实现组织愿景与战略”与“在全面评估的基础上践行职业使命”的契合
　　平衡计分卡兼顾了各项有利于提高组织绩效、实现组织愿景与战略的因素,在注重财务指标和非财务指标平衡的基础上,追求短期目标和长期目标、外部目标和内部目标、结果目标和过程目标以及内部评估主体和外部评估主体之间的平衡,以提高组织的整体绩效水平与竞争能力,促使组织愿景与战略的实现。对于公务员绩效而言,政府部门目标的复杂性以及公务员职业的特殊性,使公务员绩效处于多种复杂因素的作用之中。这种复杂的局面决定了公务员绩效评估指标体系应涵盖能够对公务员绩效水平产生显著影响的主要因素。在具体指标的选取方面,要力求实现平衡,即做到兼顾财务指标和非财务指标,结果类指标和过程类指标并重,道德因素和能力因素同时考虑等,从而客观、真实、全面、准确地反映公务员绩效水平,并在此基础上促使公务员获得持续提升绩效水平的能力,努力践行职业使命。
　　(二)“愿景与战略的核心地位”与“以践行职业使命为宗旨”具有内在的一致性
　　平衡计分卡的操作流程:明晰组织使命、战略和重要的绩效领域――从四个层面确定各个领域目标――分解目标并根据目标设定具体绩效指标――根据绩效指标确定工作方案和任务――对绩效进行跟踪评估并进行修正完善――调动一切资源确保战略和使命的完成。可以看出,组织的愿景与战略在整个平衡计分卡中居于核心,所有管理活动都是围绕着组织的愿景与战略展开的。对于政府部门及公务员来说,践行职业使命既是公务员行为的指引与基本准则,也是政府部门战略规划集中关注的关键议题,又是公务员绩效管理根本目标之所在。在这一点上,平衡计分卡与公务员绩效管理是具有内在一致性的。
　　(三)强调沟通的重要作用
　　运用平衡计分卡进行管理本身就是一个沟通的过程。首先,组织愿景与战略是建立在员工认可的基础上的,而要获得员工的理解和支持就必须通过沟通;其次,平衡计分卡四个层面指标体系的构建、绩效目标和行动方案的制定都是领导层和员工沟通的结果;最后,为了使员工获得持续改进绩效的能力,以沟通为基础的信息反馈和交流不可或缺。与之类似,在公务员绩效管理过程中,持续的沟通交流与及时的绩效结果反馈是提升公务员绩效水平、增强公务员对绩效管理的认可与支持程度的重要保障。
　　(四)兼顾结果与过程
　　平衡计分卡不仅关注财务、顾客需求等直接结果指标,也强调对内部业务流程、学习与成长的过程进行考核评价,从而避免了过分拘泥于规则与程序造成员工行为僵化、压制员工创新思维的弊端,也克服了传统的目标管理法片面追求结果,忽视规则和程序的缺陷。根据委托――代理理论,政府部门及公务员是受社会公民的委托来行使公共权力,以保障与实现公民利益为使命。这就要求:一方面,公务员的行为必须受到法律制度、预算、监督机制的严格约束;另一方面,为了及时、有效回应公民的需要,公务员必须提供长期稳定且不断提升的绩效水平。因此,公务员绩效管理不仅要以公务员行为是否符合法律、制度以及程序为衡量标准,更要体现出“结果”(保障与实现公共利益)的核心地位。
　　(五)注重个人的学习与成长
　　在平衡计分卡中,学习与成长层面的目标为其他三个层面宏大目标的实现提供了基础框架,是前面三个计分卡层面获得卓越成果的驱动因素。
　　面对知识经济的信息社会的到来,面对新知识和新技术的挑战,越来越多的组织认识到公务人力资源发展――即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能――的重要性。由此可见,公务员也十分重视个人的成长与发展,强调通过公务员的学习与成长来提高公务员绩效水平,提升政府部门整体绩效水平以及竞争能力。
　　综上所述,不论是在管理理念方面,还是在具体的操作层面,平衡计分卡在公务员绩效管理领域中都是适用的,而且还是能够推动公务员绩效管理取得成功的关键技术框架。
　　三、公务员绩效管理平衡计分卡的导入
　　值得注意的是,平衡计分卡“并不是普遍适用于所有企业或组织的标准模式”。虽然,平衡计分卡的基本思想与公务员绩效管理理念具有内在的一致性,但不同于私营部门及其员工,政府部门及公务员的行为处于法律的严格约束之下,并以保障和实现公共利益为目标。有鉴于此,要将平衡计分卡导入公务员绩效管理领域,就必须根据政府部门及公务员的特点,重新构建平衡计分卡四个层面的指标体系,并设计出相应的公务员绩效管理平衡计分卡模型及实施流程。
　　(一)四个层面指标体系的转化
　　为了将平衡计分卡成功导入公务员绩效管理,平衡计分卡四个层面的指标体系要根据管理主体、管理对象以及环境等因素的变化而作出相应的改变。
　　1.从“财务层面”到“预算层面”。实现股东利益最大化是私营部门的核心战略,而这一核心战略是以稳健的财务状况以及利润的实现为基础的,因此,财务指标为私营部门的长期发展提供了一个明确的目标值,是直接反映私营部门战略执行情况与绩效水平的核心指标。在公共服务领域,由于政府部门处于垄断地位,缺乏相应的竞争,其活动很难受到“成本――收益”机制的指引,导致公务员缺乏主动降低行政成本、提高效益的动力,也就是说,财务指标不可能也不应该成为反映公务员绩效的核心指标。但是,这并不意味着政府部门及公务员的行为可以完全抛开成本的约束,不计效益得失。在“建设节约型政府”理念深入发展、政府财政赤字不断扩大以及行政成本持续攀升的背景下,预算层面的指标――“如何在预算约束下提高公共资源使用效率、控制行政成本”应成为反映公务员绩效水平的重要指标。
　　2.从“顾客层面”到“公共服务与政策层面”。 对于私营部门来说,提供顾客满意的产品和服务是在财务层面取得卓越成就的必经途径,即顾客层面指标是为实现财务层面指标服务的。而对于政府部门来说,公共服务与政策指标――“有效满足公民关于公共服务的需要、制定符合公共利益的政策”是公务员职业使命的根本体现,是政府部门战略规划的核心议题。合理安排预算,不断提升公共资源的使用效率是更好地保障与实现公共利益的重要途径。

　　3.从“内部业务流程层面”到“工作理念与流程层面”。对于大部分企业而言,通常在设立了财务和顾客层面的目标和指标后,就开始为内部业务流程层面设计目标和指标。这个顺序能使企业在设定内部业务流程指标时,把重心放在那些将为顾客和股东传达已设定的目标的流程。同企业(私营部门)的平衡计分卡类似,公务员绩效管理平衡计分卡中工作理念与流程层面的指标是在预算、公共服务与政策层面指标设立后确定的,从而使公务员工作理念与流程的创新能够围绕着公共利益的实现来展开。工作理念与流程层面的指标首先要求公务员行为必须符合法律的规定,必须以保障和实现公共利益为目标;其次,要求公务员破除传统思想的影响,避免因循守旧、故步自封,不断革新工作理念,培养创新意识;最后,公务员应积极将创新意识转化为实践,将确实可行的新思路、新设想、新方案付诸实践,努力创新工作流程,优化政府部门运转机制,寻求能够更好地满足公民需要的方法和途径。
　　4.从“学习与成长层面”到“学习与自我实现层面”。学习与成长层面是整个平衡计分卡的基础,学习与发展层面指标的实现与否最终决定着私营部门能否在财务、顾客、业务流程层面取得成功。公务员绩效管理平衡计分卡的学习与自我实现层面主要关注公务员的个人能力和素质、自我控制以及自我实现等方面。随着公务员在公共价值创造过程中发挥着越来越大的能动作用,通过持续的学习与自我控制来提高公务员的个人能力和素质,促使公务员将个人价值与政府部门战略目标相联系,对于有效满足公民需要、保障与实现公共利益有着重要的推动作用。
　　(二)公务员绩效管理平衡计分卡模型
　　根据预算层面、公共服务与政策层面、工作理念与流程层面与学习与自我实现层面四个层面的指标体系,可以构建公务员绩效管理平衡计分卡模型。
　　1.职业使命居于核心地位。职业使命不仅是确立公务员平衡计分卡四个层面指标体系的依据,也是公务员绩效管理的出发点和归宿。虽然,各国公务员的职业使命千差万别,但从根本上来说,保障和实现公共利益是公务员职业使命的根本内容。需要明确的是,平衡计分卡是实现职业使命的工具,而非制定职业使命的手段,因此,明确职业使命是利用平衡计分卡衡量公务员绩效的前提和基础。
　　2.公共服务与政策层面。公共服务的有效性、公共政策的合理性直接决定了公共利益的实现程度,因此,公共服务与政策层面是公务员绩效管理平衡计分卡的核心,是公务员职业使命的集中体现。这一层面的指标是围绕着“以什么样的方式来提供公共服务以及提供什么样的公共服务才能有效满足公民需要”与“如何制定科学、合理、有效的公共政策,从而更好地保障与实现公共利益”这两方面来进行设计与安排的。
　　3.预算层面。虽然政府部门行为很难受到“成本――收益”机制的指引,但是,由于政府部门必须在既定的预算约束下,满足公民大量的、多样化的需要,就使得“如何合理安排财政预算”成为了一个不可回避的重要议题。进一步说,“如何用更小的成本,提供更好、更多的公共服务”就显得十分重要。
　　4.工作理念与流程层面。工作理念和流程是政府部门及公务员行为的指导和载体,工作理念是否合理、工作流程是否科学直接决定了公共利益能够得到有效的保障和实现,直接决定了预算能否被严格遵守,也就是说,这一层面的指标的设置是为实现公共服务与政策层面、预算层面的指标而服务的。工作理念与流程层面关注的是“如何革新工作理念,创新工作流程,寻找能够更好地实现公共利益的方法与途径”。
　　5.学习与自我实现层面。一方面,不论是保障与实现公共利益、严格按预算办事,还是革新工作理念、创新工作流程,这些都是以公务员不断接受新知识、获得新技能、培养新理念为基础和前提的,都必须依赖于公务员持续的学习与提高。另一方面,公务员不断学习、提高的过程也是其实现自身价值的过程。
　　(三)将平衡计分卡导入公务员绩效管理的流程设计
　　根据平衡计分卡的模型以及践行公务员职业使命的战略地图,可以将平衡计分卡导入公务员绩效管理的整个流程分为以下四个步骤:
　　1.根据职业使命制定政府部门战略规划。虽然不同的政府部门及公务员都应以保障和实现公共利益作为使命,但由于不同政府部门的工作性质、工作内容、工作环境以及业务目标等要素是不同的,就决定了实现这一共同使命的方式、途径、内容是有所区别的。所以,在制定政府部门战略规划时,要结合不同政府部门的实际情况,制定具有现实指导作用的、能够将政府部工作成功地导向职业使命的战略规划。制定政府部门战略规划应该注重政府部门的内部沟通与交流,应该发挥自上而下的决策机制与自下而上的反馈机制的共同作用,使政府部门战略规划既能体现政府部门未来发展的方向,也可以充分反映公务员的愿望与部门的实际情况。
　　2.根据政府部门战略规划设计四个层面的绩效指标体系。制定政府部门战略规划以后,结合公务员工作、职位的要求来设计预算约束、公共服务与政策层面、工作理念与流程层面与学习与自我实现层面四个层面的指标体系。四个层面指标体系不仅要以实现政府部门战略规划、践行职业使命为目标,还必须能够客观、真实、全面、准确地反映公务员的绩效水平。绩效指标体系的设计要结合不同政府部门的实际情况,充分考虑不同工作、职位对公务员绩效提出的不同要求,要体现出不同部门不同职位、同一部门不同职位公务员绩效管理侧重点的不同,清晰地反映出能够显著影响公务员绩效水平的重要因素。
　　3.制定绩效目标与行动方案。为了践行职业使命、推动政府部门战略规划的实现,根据绩效指标体系制定具有挑战性的绩效目标与切合实际的行动方案是十分必要的。绩效目标能够使公务员清楚地了解践行职业使命应达到什么样的条件,应具备什么样的素质,从而为提升绩效水平明确了方向。绩效目标确定以后,公务员要根据绩效目标与自身的现实绩效水平,制定可行的行动方案。
　　4.开展持续的绩效管理。战略规划、绩效指标体系、绩效目标以及行动方案确定以后,就要开始对公务员的绩效进行持续的、动态的绩效管理。在实施过程中,要将政府部门的监督、检查、调整与公务员的反馈结合起来,不断发现制约公务员绩效水平提升的因素,并迅速采取控制措施,做到能够主动根据外部环境、内部条件的变化,合理调整绩效目标和行动方案,促使公务员绩效水平不断向既定的绩效目标靠拢,并最终实现政府部门战略规划、践行职业使命。□ (编辑/李舶)

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