董事会在我国基金公司治理中的定位与作用
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作者: 李 滨 杨蔚东
在管理层“超常规发展机构投资者”思想的指导下，5年来证券投资基金行业得到了迅猛发展。到2003年第一季度， 国内的基金管理公司已经增加到23家，管理着54只封闭式基金与18只开放式基金，基金市场总规模达到1350亿份，基金资产约占证券市场流通市值的10％。投资基金行业正在迅速成长为资本市场的中流砥柱，并在中国证券市场走向成熟的过程中发挥越来越重要的作用。但是， 由于制度和管理原因，目前国内基金管理公司普遍存在“强总经理，弱董事长” 即“橡皮图章董事会”的现象，这种内部治理结构的不合理性已经成为政策实施和市场约束的最大障碍。本文仅就上述问题，从内部利益主体责、权、利配置角度分析当前基金公司“橡皮图章董事会”现象的产生及影响，并探讨董事会和董事长在基金公司治理中的合理定位与应有作用。
一、“强总经理，弱董事长 (会)”格局是如何形成的
从制度上说主要是由于我国契约型基金先期制度设计和后期制度引进不合理所带来的缺陷；从管理上说， 因为在基金公司运作过程中， 受到习惯文化和利益相关主体干预而产生的缺陷。具体来讲，主要有以下几个方面。
第一，基金托管人的“无为而治”。按照契约型基金的原则，托管人(银行)代表基金投资者负有对基金经理人实施监管的职责。但是， 由于国内基金托管人处于被管理人选择的地位，并且收取固定的托管费，因此，缺乏监管的动力。多数银行出于自身利益考虑，采取“无为而治”的策略。对基金经理实施监督的法律法规渠道难以奏效。
第二，基金公司内部监督失灵。公司内部的监督主体主要有监事会、督察员、稽核部、合规控制委员会、风险控制委员会。风险控制委员会和稽核部在经理层面，由总经理控制；督察员虽然对董事会和证监会负责，但其作为公司一名员工，薪金、福利等方面受管理层的影响；监事会主要是事后监督，很难参与公司的重大决策。因此，虽然基金公司内部监管主体较多，但是，定位不准，分工不明，机构重叠，缺乏动力，难以形成对总经理的有效制约。
第三，大股东的直接控制和影响。由于很多基金公司股权比较集中，大股东往往跨过董事会直接控制关联交易合约的制定和关键经理人员的任免，董事长对于基金公司的控制仅限于制定自有资金投资方案和公司公众形象，董事会实际变成了橡皮图章。数额巨大的基金资金实际控制在总经理手中。由于大部分基金经理人员来源于作为基金公司大股东的证券公司和信托公司，因此，投资风格和企业文化不可避免地受到母公司的影响。
第四，市场约束不到位。目前， 国内还缺乏权威的基金评价机构和科学的评价系统，基金经理人市场尚未形成，基金产品单一，总之，对基金公司总经理和基金经理的市场约束机制尚未形成。
二、为什么要加强董事会和董事长控制权
对于基金公司治理改革有很多建议，但我们认为，在当前外部监管体系不健全，内部监督效率不高，市场约束尚未形成的情况下，应当突出重点，抓住本质，加强公司治理主体，也即董事会和董事长的控制权。其必要性主要体现在以下几个方面。
第一，行业特点的要求。董事会的控制范围不是固定不变的。一般而言，在公司处于急剧变化的环境和业务比较集中的时候，董事会的权力及范围较大，对管理层的监控也更严格。证券市场瞬息万变，并且，相比金融超市型的国外资产管理公司， 国内基金公司业务范围集中(仅限于基金的发起和运作)，收入来源单一 (仅为管理费收入)。从这个意义上讲，董事会应当在基金运作中发挥更大的作用。
第二，风险控制的要求。管理出问题出小问题， 治理出问题会出大问题。这从一个侧面阐明了公司治理与风险的关系。对基金公司而言，最大的风险莫过于市场风险，“327国债事件”，巴林银行倒闭等等，无一例外地说明着这个问题。因此，我们有理由认为，鉴于基金公司的特殊性，应适当扩大内部治理边界，治理应该深入到经营管理的重要环节中去，而不应局限于对总经理的治理。
第三，自我约束的要求。在当前独立董事、监事会和督察员对基金经理人员监督作用受到质疑的情况下，应当加强基金公司的自我约束，而自我约束的动力来源于激励相容。相比作为被雇用者且缺乏市场约束的总经理，董事长是基金公司的法人代表，对公司经营和公司形象负有最终责任。因此，董事长与基金投资者的激励相容性显然优于总经理。从这个意义上讲，应当加强董事长的作用。
第四，独立董事的要求。基金治理中争论最多的莫过于独立董事的独立性、专业水准和双重说明责任问题。不可否认独立董事的独立性和专业水准至关重要，但是，一个更重要问题是，独立董事是董事会的成员，其思维和行动势必受到董事会治理文化和董事长的影口向，弱董事会，弱董事长不可能产生出强独立董事。另外，按照《证券投资基金管理公司内部控制指导意见》第个一条规定，独立董事应当充分发挥监督职能，保护投资者利益和公司合法权益，但是，如果董事会和董事长对基金资产没有任何发言权，如何要求独立董事保护投资者利益呢?解决“花瓶董事”问题首先要从解决董事长和董事会对基金资产的发言权问题入手。
第五，国外经验证明了董事会应当是基金治理主体。从基金的运营效果看，研究者普遍认为，公司型基金在保护投资者利益方面优于契约型基金。主要原因在于公司型基金依据公司法设立，基金投资者即为公司股东，基金董事会能够有
效代表基金投资者的利益。我国当前采用的是契约型基金的法律框架，已经有学者开始呼吁效法国际趋势，在即将出台的投资基金法中引入公司型基金。我们认为，在该法尚未出台的情况下，如果能够加强董事会和董事长在治理中的作用，无疑可以在保护投资者利益方面取得一定的效果。同时，也为契约型基金向公司型基金的顺利过渡打下了一定基础。
因此，适当扩大基金公司内部治理边界，加强董事会，尤其是董事长对基金经营管理的控制权，对于保障投资者利益，缓和各利益主体的；中突具有重要意义。
三、如何加强董事会和董事长控制权(几点政策建议)
第一，培育动态的和积极的董事会治理文化。首先，应当改变僵化的公司治理理念。公司法所规定的治理框架仅为一般性框架，其目的是规定公司的基本架构，保证公司的决策科学。但不同行业、不同时期，不同公司应根据具体情况在此框架内灵活处理。其次，董事会成员和董事长应当深入体会《基金公司管理暂行办法》和《基金公司内部控制指导意见》的精神，以公司价值最大化和基金投资人利益最大化为目的，积极地在基金的投资决策和风险控制的等重要环节中发挥重要作用。
第二，调整董事会结构，增加执行董事数量，让董事会成为决策中心和风险控制中心。现在很多基金公司的投资决策职能和风险控制职能在管理层面，受总经理控制，有的基金公司董事长甚至没有参加投资决策会议的权利。我们认为，加强董事会控制，应当把原位于管理层面的投资决策和风险控制职能并入董事会，并将与这两个职能相关的关键经理人员作为执行董事，纳入董事会编制。
第三，理清和落实董事长和总经理的职责，提高董事会效率。按照责权利相匹配的原则，建议将原位于管理层面的投资决策委员会和风险控制委员会作为董事会的部门， 由董事长出任委员会主任，总经理任投资决策委员会副主任，副总经理任风险控制委员会副主任。
第四，加强独立董事和督察员作用。独立董事和督察员可以作为证监会与公司董事会的桥梁。独立董事可继续采用自我任命的原则，独立董事和督察员对证监会和公司董事会负责，证监会可以根据情况定期披露对独立董事和督察员的评价意见。独立董事和督察员的聘任及解聘需上报证监会，并得到证监会的许可。
当然，加强董事会和董事长在治理中的作用并不意味着对总经理和基金经理的否定。因为，第一，经理人员作为决策的执行者，掌握着重要信息，并拥有提案权和建议权。他们的工作是董事会科学决策的前提。第二，总经理等主要经理人员一般被作为执行董事纳入董事会编制，本身也是决策机构的成员。因此，董事会与总经理、基金经理的关系不是对立的，而是在董事会层面上的相互制约与合作。
最后，还需要指出的是，从内部治理层面理顺董事会和总经理的关系仅是改革的一个方面。良好的基金公司治理还在于证券监督机构的监管思想和监管措施，在于投资基金法和基金公司管理办法等外部制度体系的完善，在于基金管理费、托管费等的市场化改革。 本文作者：李 滨 渤海证券公司战略发展委
员会办公室研究员、南开
大学国际商学院管理学博士杨蔚东 渤海证券公司战略发展委
员会办公室主任、天津证
券业协会理事长责任编辑：姚开建
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