村社组织\乡村精英:乡村社区公共产品供给的底层机制

来源:用户上传      作者: 郭佩霞 朱明熙

　　内容提要：乡村社区公共产品供给是一个内嵌于社区内生秩序的复杂体系。小农经济形势下，社区“场域”的“一熟人社会”特性催生出精英群体引领公共产品供给的基层治理路径；其“结构互动”的生成逻辑与公共产品的制度外筹资模式，在组织层面上决定了村社需作为“国家”与“社区”的介质承载起社区内公共产品供给的主导责任。当前村社公共产品供给最需解决的问题，在于借助国家资源来激活村社内部的组织力量，通过强有力村社组织的建设来实现农户的“组织化”，从而在“统”的层面上确保村社基本公共产品供给。
　　关键词：社区；乡村精英；公共产品；底层机制
　　中图分类号：F320.2　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05-0005-04
　　
　　一、引言
　　
　　“统”“分”之间的接洽与融合，一直是困扰中国乡村经济发展与社会治理的核心难题。而作为村社政治民主、经济运行和社会管理发展的缩影与制动力量，村社公共产品供给更是集中反映了这一困扰。尤其是家庭承包责任制推开后，以家庭为单位的生产经营方式，直接消解了乡村经济中“统”的层面，从而致使乡村社区公共产品的整体性与农户生产经营的分散性之间的内在冲突不断凸现，并以制度外无序供给的方式放大呈现出来。国家出于解决制度外无序供给引致的问题，又确立了“一事一议”制度，希期通过“村社自治”的民主道路化解矛盾。然而，从推开情况看，“一事一议”制度并未达到预期目标，分散的小农生产经营与社区公共产品需求的整体性特征之间的冲突，在一片“去村社化”的改革呼唤声中愈演愈烈。乡村社区公共产品，面临着自建国以来最尴尬的供给“真空”。一方面，传统的“村社”组织在税费改革、土地承包长期化的政策变更中失去了农业收益的分享，从而缺失了供给公共产品的动力与能力；另一方面，“一事一议”制度框架由于离开了带有公权力性质的法律或行政强制力，该制度本身无法克服“搭便车”行为，从而使其难以履行为社区公共产品筹资的使命。
　　至此，人们不懈探索的村社公共产品供给的长效机制到底何在?在国家化强制供给与市场化踟蹰发展均失范之后，有没有一条适于衔接两端的乡村社区公共产品供给路径可供选择?如果这一路径存在，那么，什么样的组织可堪此重任?本文试图根植于中国乡村内在生成逻辑与底层治理机制，在理解中国乡村“场域”、内生秩序的基础上，从村社社区公共产品供给制度变迁的历史逻辑，对上述问题做出回答。
　　
　　二、“场域”下的乡村社区内生秩序与公共产品供给
　　
　　乡村社区公共产品缘起于对应范围的公共需要。公共需要作为产品属性的抽象概括，它在同质性框架内无法完成产品彼此之间的界分。是以，理解乡村社区公共产品，关键在于理解中国乡村层面的“社区”，正是乡村“社区”这一特定“场域”的内生秩序，构成了乡村社区公共产品的生成逻辑与种种外在表征。解析乡村“社区”的信任结构、组织建设、底层治理机制之种种。实为打开村社公共产品供给纷争、窘境的一把钥匙。
　　关于“社区”的生成解析，存在着两种不同的观点。一种观点认为，“社区”指的是建立在自然意志例如情感、习惯、记忆等基础上，是人们生于斯、长于斯的场所，它不能够再造或重建(滕尼斯，1887)；是在相互影响密切的基础上通过相互信任联系在一起的一组人，其中以血缘联系为基础的部落和以位置联系为基础的村庄是发展中国家最典型的乡村社区(速水佑次郎，2003)。另一种观点认为，“社区”是人们基于共同的利益和需求而结成的社会生活共同体，它可能被意识地创造出来，其目的是为了实现共同的善或公共利益(麦基弗，1917)。
　　观测中国乡村“社区”的生成与建构，它既不是简单的滕尼斯情结，也不是单纯的麦基弗式的利益导向。中国乡村“社区”，既是自然意志的形成，也是国家化权力干预的结果。乡村“社区”这两股力量的存在，直接使得“社区”的信任关系、权力运行，一直处于不可替代的交叉性影响与渗透之中，它催生出中国乡村有别于欧美“社区”的基层治理机制，即“国家”“法理”权威在乡村的实现，需要建立在社区自发型权力尤其是家族与宗教权力基础上。这既是封建时期乡绅、族长等精英群体乡村治理格局的延续，更是血缘、地域、精神、熟人信任的村庄记忆的认同逻辑。即便是重大的历史变迁，包括建国后的社区“国家化”运动也不曾将其泯灭。尽管新中国以“社会形态”变更的革命道路完成了中国传统乡村社区的改造，全盘“国家化”的乡村建设也确实带有实质性的社区“再造”功能，但是，“组织”与“形态”变更并不能根除人们根深蒂固的“血缘”“情感”“习惯”等自然意志。建国后“国家化”的乡村建设，与其说是“正式”权力对传统治理的彻底颠覆，不如说是“法理”权威对自然意志的超常规抑制。一旦超越正常边界的控制工具与制度束缚解体，那么，“自然意志”便会复苏并渗透到社区生活中。事实上，即便是国家权力渗透最深入的时期，我们也可以看到，基层治理也带有浓厚的“熟人”色彩，家族领袖、宗教精英、党员等积极分子在村社中的威信，一直在国家政令传达与贯彻中起着枢纽性影响，他们事实上烫平了个体成员在共同体中的不合作行为，这恰是乡村治理中最基础却也最难处理的问题。
　　当然，单纯的“能人治村”随着人口流动性的加强，确实被不同程度地消解；但当下中国乡村社区仍然是一个“熟人社会”场域，体制变革、人口流动尽管对传统的信任结构、权力运行有所削弱，但能够流出乡村并在城市定居的人口毕竟只是少数，乡村依然是农民的情感归属与生活栖息地。这使得国家对乡村的治理，需要承认并善于利用“能人治村”。也只有依托“能人”、“精英”，分散农户、自由意志才可能被有效整合。而只要乡村社区“熟人社会”场域没有根本性的改变，那么，这一治理逻辑并不会改变。
　　乡村社区场域的“熟人社会”特征与基层治理逻辑，也在内生秩序意义上决定了村社公共产品供给，既不可能走上纯粹的“国家化”道路，也不可能走上欧美式的“第三方部门”道路。“熟人社会”下稳定的“信任结构”，虽然降低公共产品的交易成本，确保了公共产品供给，但是，这种价值认同与对“不合作者”的规避，需要建立在“乡村精英”群体基础上，只有他们最清楚作为世代居所和人生归处的“社区”需要什么样的公共产品，又该怎么整合内部意见。这恰是“政权”力量无法浸入的地方，由此决定了“国家化”道路尚且不具备实现村社公共产品有效供给的“末梢”渗透功能。另一方面，“乡村精英”在经历了社区“国家化”再造之后，其权力边界与运行方式受到制约，他们对社区公共产品供给的能动性发挥，已经不具备过去的那种“自然授意”逻辑与独立性，“法理性”、国家授权在不同程度上成为了其工作开展的依据。“国家”身份认同的客观存在，对于生活于社区之中的居民而言，它同样是一道约束“自然意志”的枷锁，村社居民从来就不曾有机会去发展“独立性”，也由于“独立性”不足，乡村社区没有发育出欧美式的“第三方部门”，自然，村社公共产品

供给也不具备走上独立供给的道路。所以，从乡村社区的内生秩序看，村社公共产品有效供给的实现，与其期待国家或市场力量的完善，不如寻找融合“国家”与“居民”意志的介质，后者才是与乡村社区“生成逻辑”与基层治理机制相契合的出路。而倘若撇开“介质”的组织化概念，“政权”力量在乡村治理上无一例外地瞄准了“乡村精英”群体。可以说，“乡村精英”群体的功效发挥，已经内生为乡村社区公共产品有效供给的必然主体。
　　
　　三、乡村社区公共产品供给制度变迁的历史逻辑
　　
　　如上，“乡村精英”在社区公共产品供给中扮演着重要的角色，但这仅仅在微观视角上诠释了中国乡村基层治理的个体特殊性，它无法涵盖制度演进与社会变迁中的“组织结构”支点。组织化，既是政府、社会和个人合力形成的需要，也是农户生成经营的“分散性”与社区公共产品需求的“整体性”冲突化解的需要。理解中国乡村社区公共产品供给的组织协调与承载变迁，既是寻找公众与政府、宪政体制与自治体制之间的介质，也是发现国家、社会、私域(家庭)三者之间那种交叉又可独立自治的空间区位，更是捕捉乡村社区公共产品供给的历史逻辑。
　　回溯村社公共产品供给的历史进程，自20世纪50年代乡村基层建制确立算起，大致上经历50--70年代以“工分集权制”为特征的人民公社时期、80--90年代末以“提留集权制”为代表的家庭承包责任制时期、21300年来以“一事一议”为标志的税费改革三个阶段的变化。而在乡村社区公共产品供给的这个动态过程中，社区组织对公共产品的承载形式也经历了较大的变迁。
　　人民公社时期。在20世纪50--70年代，“人民公社”既是政权实体，又是乡村社区的经济组织，国家通过“政社合一”不仅实现了政权对乡村基层的“控制”，也实现了理论上应带有村民“自治”色彩的社区“组织”框架的架构。在“三级所有，队为基础”的基层建制下，生产队和生产大队作为乡村社区的基本单位，成为了社区公共产品供给的承载主体。它借助“一体化”、“强制性”的非自主合作制度设计，直接以工分的形式生产公共产品，从而实现了“泛化”的公共产品村社集体自主供给。小至社区内部的私人品，大至县域内的公共产品，甚至理应由中央政府承担的“全国性”公共产品供给，事实上有赖于各级集体经济组织(即生产队和生产大队)。而透视“生产队和生产大队”对公共产品的承载能力，值得注意的是，其组织效能的发挥，主要来自村集体收入分配上的绝对优势，而非国家化的财政来源。尽管该时期建立了公社财政，但公社财政所负责的村社公共产品供给也仅限于公社一级的部分项目，更没有针对生产队和生产大队两级的支出项目；即便是将国家从乡村中获取的财政收入全部用于公共产品供给，也不会比乡村社区公共产品的制度外供给高多少；可以肯定，社区集体在乡村社区公共产品供给中发挥了极为重要的作用。而正是依托于村社集体的这种强制集权供给模式，在建国初期乃至以后相当长一段时期内，它对乡村基础设施等公共产品的修建作出了巨大的贡献。可以断言，尽管人民公社是一段典型的“国家化”社区建设阶段，但是，在乡村社区公共产品筹资问题上，它事实上没有也不可能完成社区公共产品供给的“国家化”，与其说人民公社的贡献在于国家承担了乡村社区公共产品供给责任，不如说，它更多的贡献在于从组织框架上借助“集权式乡村动员体制”解决了农户分散性与公共产品整体性的矛盾。人民公社时期乡村社区公共产品供给，其实并没有突破俱乐部产品属性下的社区居民集体自主供给的理论逻辑。
　　家庭承包责任制时期。20世纪80年代始，随着人民公社制的废除，乡村社区公共产品的承载组织有了新的变化，村委会作为一种新型组织开始替代原来的生产大队、生产队承担起了部分社区公共产品供给的责任。然而，由于该时期农户实际上支配了乡村中的大部分资产，并有了生产经营活动的剩余索取权，国家尽管赋予村委会收取村提留的权力，但它并没有为社区公共产品供给筹集到足够的资金，加上村委会本身没有发育成独立的自治组织，该时期的乡村社区公共产品在集体组织层面上并没有被有效提供。村委会只能保证农田水利基本建设等最低限度的社区公共产品供给。更大程度上，家庭或个体成员的集资或缴费成为了社区公共产品供给后盾。所以，从筹资主体来看，无论是村提留还是家庭集资或缴费，乡村社区公共产品供给承载仍然在社区范围之内，国家财政并没有随着乡镇一级财政的建立而承担起主导责任。然而，尽管如此，好在村委会毕竟还可以借助收取“村提留”动力与强制力来威慑“非合作者”，从而在底线意义上部分化解村社公共产品需求“整体性”与“分散农户”之间的冲突。但从组织视角看，确实可以说，在家庭承包责任制后，村社“统的功能很少得到发挥，也缺乏发挥的空间”，“农民家庭又是一个个单独地站在国家权力机构面前”，这致使“乡村社区组织不能在‘统’的方面为农民提供公共产品供给的服务”。
　　税费改革时期。2000年后税费改革的推开，使得国家与社区之间互动结构发生更深刻的调整和变化，它直接影响了社区公共产品供给的组织承载。伴随着“三提五统”和非法集资的免除，原来靠其支撑的村级福利、义务教育、基础设施、计划生育和民兵训练等开始朝向“国家投入”格局转变。义务教育、合作医疗、五保供养等被纳入到公共财政中，这在某种程度上确实缓和了社区公共产品制度外筹资的困境。但乡村组织因为既没有强制征税的权力，也没有从村社集体所有土地收租的权力，村社并无足够资源用于建设公共产品，从而使本来有可能克服村社居民搭便车的一个可用办法不再能用，村社事实上退出了乡村共同生产事务。而村社公共产品，不只包括水电路、义务教育、合作医疗、五保供养，而且包括与村民生产生活密切相关的各种事务。在物质性与非物质性公共产品这个容纳甚广的框架下，虽然国家可以主导部分公共产品，但财政不可能渗入乡村生活的方方面面，相关职能部门也没有能力代替村民表达他们的偏好。在“一事一议”制度框架无法完成公共产品筹资责任的情况下，从村委会、村民小组到其背后作为集体土地所有者的合作经济组织的弱化，致使不少地区村社公共产品供给陷入“国难主”与“民难辅”的两难处境。可以说，税费改革是建立在削弱甚至剥夺村社组织的农业收益分享与必要的强制性与威慑力基础上，这两个条件的缺失致使村社组织既无经济基础去提供社区公共产品，也缺乏强制力来规范“不合作者”，从而加剧了“分散”农户与公共产品“整体性”之间的内在冲突，以至于乡村社区陷入了外在与内部力量皆不能为其提供所需公共产品的困境。
　　
　　四、乡村社区公共产品有效供给机制发现与选择
　　
　　以上可见，建国至今，“民主”“自治”理念确实在社区公共产品供给上得到强化，农户也终于拥有了公共产品上的话语权。但是，透过乡村社区公共产品供给的历史逻辑却可以看到，乡村社区公共产品有效供给，绝不仅仅是单纯强调“民主”“自治”

“农户权利”就可以达成的，从人民公社到税费改革，乡村社区经历了一个“组织化”“强制化”到“原子化”“自主化”的转变，其间，社区公共产品供给也经历了一个由盛而衰的历程，乡村社区“组织性”每被削弱，社区公共产品的集体供给元气就不断递减。反向逆推，乡村社区公共产品的有效供给，最需要解决的其实是社区的“组织化”问题。以村委会为代表的村社组织，尽管没有发育成“独立”“自治”部门，但它毕竟是社区农民生产、生活和娱乐三位一体的场所，直接决定着社区公共产品供给状况。进一步讲，中国乡村社区公共产品的有效供给，本身所需要的也并非纯粹代表社区利益的“独立”性村社组织，乡村社区“结构互动”的生成逻辑决定了一个沟通“国家”与“农户”的村社组织才是其所需。
　　农民首先是村社的居民，强有力的村社组织，包括必要的经济基础、强制力、乡村精英，才是小农经济形势下乡村社区居民享有公共产品的基础，也只有村社组织是既可以表达偏好(相对于职能部门)，又有供给公共产品能力(相对于农户)的一级。更何况，迄今为止，乡村社区公共产品供给制度并没有完成根本转型，国家政策为主导、社区资源为基础、消费范围社区化仍是其基本特征，村庄社区公共产品供应仍主要通过自给来实现；在某种程度上，它已经内化为村社公共产品供给的主要渠道，这不仅是国家无力出资的问题，同时也是国家无法满足以村社为基础的公共产品的复杂要求的问题，过去如此，估计在将来较长的一段时间内同样不会有大的改变。既然村社公共产品始终都没有突破集体自主供给的框架，那么，带有强制性政府权力的村社组织也必然是社区公共产品供给的承载主体与基本保障。
　　而且，从承载效能来看，也只有村社组织才可容纳并整合乡村精英，乡村精英也只有依托村社组织才能完成“亦国亦家”的身份转换。失去了村社组织的本土环境支撑，乡村精英将不再是乡村精英；同理，缺乏村社组织背后的强制性后盾，乡村精英威慑“非合作者”“搭便车者”的能力将大大降低，而若这个最基础性的将“搭便车”者边缘化问题都解决不好，那么，乡村精英强有力的舆论能力、道德光环也将停留于话语层面，他们在村社公共产品供给上完全可能陷入“推而不动”的境况。我们不缺乏乡村精英，但我们缺乏发现、整合乡村精英的机制。
　　综上，乡村社区内生秩序与制度变迁的历史逻辑，决定了社区公共产品供给的乡村精英与村社组织承载机制。构建强有力的村社组织，既是化解社区公共产品“整体性”与农户“分散性”的内在冲突需要，也是制度外筹资模式主导下社区农户享有公共产品的基本保障。我们当前要解决的核心问题，不在于由国家来包揽社区公共产品供给，而是借助国家在乡村的转移支付来激活村社内部的组织力量，通过强有力村社组织来实现农户的“组织化”，从而在“统”的层面上确保村社基本公共产品供给。
　　强有力的村社组织，应是同时具备道德光环、舆论能力与国家法理权力的载体；强有力的村社组织，也应是具备一定经济基础的组织。可惜的是，经过家庭承包责任制与税费改革，村社组织在这两个方面的权力都被大大削弱。家庭承包责任制，以强调农户权利的分配机制瓦解了村社组织对集体经济剩余的索取能力；而税费改革则直接剥夺了村社组织依托农业税来筹集资金的权力。这致使村社组织既无动力也无能力再介入到公共产品供给事务中。同时，税费改革的推开，使得国家赋予乡村干部收取“税费”的权力被剥夺，村社干部也缺乏“合法性”权力去干预内部的“不合作”者，这也使得乡村精英不再热衷于社区公共事务，也难怪从乡间到学界，人们发出了“党员不再党员”“干部混同于一般群众”的感慨。当乡村精英不再发挥带头、表率作用，那么，村社公共产品供给将最终陷入“个体自我实现”的困境。
　　是以，当务之急，我们需要重启村社组织的效能，这不仅包括国家制度安排及资源的下沉，还包括乡村精英的整合。具体来说，国家一是正视村社组织对社区生产生活的意义，在乡村土地调整、转移支付等政策制定中确保村社组织对土地、集体经济与国家资源的收益分享机制，夯实村社组织供给社区公共产品的经济基础；二是要实现组织重塑，在村社内部发现、培育可以接应外部资源的力量，疏通乡村精英参与乡村公共事务管理的渠道，引领党员、退伍军人、退休干部、经济能手、宗族领袖、大学生等进入村社组织和基层治理体系；三是在村委会等正式机构后，重新启动农业技术推广站、供销合作社、水利站等农业生产、经营、流通机构以及文化站、广播站、卫生所等精神文化和医疗保健服务机构，通过类似于“七站八所”式的基层组织建构实现社区公共产品供给；四是放宽乡村结社限制，鼓励蔬菜产销协会、社区志愿者组织、专业经济技术协会、农民用水者协会等组织发展，并借助这些组织逐步实现社区公共产品供给的多中心治理格局。
　　
　　
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