健全农地流转 服务现代农业

来源:用户上传      作者: 李 琳

　　福建省福安市地处闽东。近年来随着临海工业的发展，逐步发展成为福建第一大民营船泊修造基地，已具备5万吨的远洋货轮修造能力，500多家规模以上电机企业产品远销80多个国家和地区，2008年底船舶和电机总产值达200多亿。同时，福安农业又占较大比例，是全国葡萄协会名命的南方葡萄之乡，种植葡萄4万多亩：国家林业部命名的中国茶叶之乡，共有茶园30多万亩。几年来，由于工业和农业的竞相发展，工农业互相争地的矛盾较为突出，一些农业新品种、新技术的引进等，也需要成片使用土地。在工作的实践中福安市有关领导和部门意识到，只有通过农村土地合理流转，集约化规模经营土地，保证发展现代农业对土地的需求，才能巩固农业的基础地位，巩固和增加农业收入。对此福安市做了一些有益的探索。
　　
　　一、土地制度面临的矛盾促使福安较早重视土地流转问题
　　
　　“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”这是中央为解决当前我国的农村土地家庭承包经营制与农村生产力发展不相适应的矛盾而提出来的。
　　1978年党和十一届三中全会后，家庭联产承包责任制扩大了农民的自主经营权。极大地调动了农民的生产积极性，历史性地促进了农业生产的发展。但家庭承包造成土地的零碎化、经营的分散化和土地配置效率的低下化，与现代农业要求的集约化、高效化、社会化生产的矛盾日益显现。千家万户分散、自由的小农经营形式，增加了新技术、新科技、新品种、新机具推广的难度，制约了农民素质的培训提高，影响了农产品质量和农业效益，削弱了农产品的市场竞争力。这种全国性的问题福安市也客观存在。同时，福安市又有其特殊的经济结构和地理条件。这些年来，造船和电机两大产业发展吸纳了本地大量农村青年劳动力，使农业人口出现双向分离。一方面外出的劳动力抛下了土地；另一方面没有技术专长但能种田的劳动力却得不到规模开发农业的土地。这些都促使福安市较早地注意了农村土地流转问题并及时提上议事日程。1994年，福安市农业部门在成功引种日本巨峰葡萄并取得效益的基础上，准备大面积推广这一新品种，但发现要找一整块连片100亩的土地都难，土地全是分散在各户的，“东一块西一块、你种西瓜我种菜”。葡萄是藤本植物，标准化种植要建栅搭架搞避雨栽培，要统一建灌溉渠，不连片成规模种植，田间管理难，收益也难提高，巨峰葡萄的规模发展一度受阻。福安有一种名红茶叫“坦洋工夫”，有200多年历史，拿过巴拿马金奖，以前都是靠收购散户茶叶小作仿加工，为了提高“坦洋工夫”茶加工水平和品质，福安引进台湾茶业加工企业加盟共同开发传统工艺。按标准化生产该工夫茶的要求，需配套建设一个不少于300亩的标准化茶园，也因为一时找不到既连片又适合茶叶新品种种植的园地而使该项目迟迟不能实施。这两件事对市领导的触动很大，经调查发现，这种情况在全市还不少。市领导就专门组织有关部门研究如何把农村闲置的土地利用起来防止土地抛荒，如何组织农民联合起来共同经营改进农业结构开发新品种问题等。经过调查，提出思路，政府专门开会，就鼓励农民代耕代种租用闲置土地，防止农村土地抛荒。鼓励农村建联合体等问题，形成会议纪要。同时，农业部门指导成立茶叶协会、葡萄协会、果疏协会等组织，指导农业项目较为集中的乡镇成立各种种养业经济联合体，并以此为平台突破土地流转的瓶颈，并下达配套支农资金给予重点扶持。由此葡萄种植业和茶叶种植加工业都得到很快发展，以两大农业支柱产业为龙头和发展模式，带动了其它如竹业、果业、大棚疏菜等产业的规模化发展。
　　
　　二、福安市土地流转的主要做法与经验
　　
　　(一)观念上引导
　　土地流转是涉及政策及千家万户的敏感问题，各地、各项目有许多复杂和特殊的情况。政府在指导土地流转中，除有一份《会议纪要》明确原则方向外，并没有制定更多具体的规范性文件，而是给基层单位更多的工作空间和主动权。在工作上不就流转抓流转，不强迫命令、强行推进，不搞一刀切，真正体现“依法自愿有偿”原则。引导的方法是从更新思想观念人手，讲发展现代农业、新型农业发展模式，讲高效农业、讲联合经营，以此讲清土地流转的意义，让农民主动融入农业创新，自觉自愿地参与流转。
　　
　　(二)项目上跟进
　　土地流转的目的就是整合土地资源，为发展现代农业服务，最大限度地发挥土地效益。帮助农民获取更多的利益。近年来，从中央到地方都有很多扶持农业开发发展的好项目，但往往有些地方项目争取来了，却由于土地问题没解决使项目难落地，或成半拉子工程。因此，福安开展土地流转工作注重紧紧围绕项目需要进行。对将要引进的每一个农业项目，都把前期工作的重点放在项目用地的可行性调查上，不成熟的项目不急于求成，不盲目上马。项目即使落地了，也把土地流转工作跟踪到位，做到项目落在哪里，土地流转工作就指导协调到哪里。
　　
　　(三)信息上疏通
　　福安市现在尚无农村土地流转的市场，农业及相关部门和乡镇必须全面掌握全市土地流转的相关信息，便于指导情况，为需要流转的农户提供信息服务。福安有个松罗乡，当地农民有种菜的传统，近年来引进发展反季节疏菜收益高，但想扩大发展苦于没有更多的土地，农业部门知道后，及时组织松罗及周边几个乡镇领导探讨土地流转问题，让邻近乡镇之间的转出户、转入户之间见面，商谈园地租用事宜，沟通了信息。现在松罗乡菜农大量租用周边乡镇田地发展疏菜，收入大幅度上升，已成为重要的反季节疏菜基地。
　　
　　(四)帮扶上持续
　　土地流转完全是农民自己的事，政府要做的就是扶持和服务，做好土地流转后的许多配套工作。农业联合体成立了、土地流转了、发展项目实施了，政府并不能就此撒手不管，还要及时跟踪问效，在资金、信息、技术等方面不断给予支持，使土地流转工作良性持续地运行。近年来，福安培养的“农村科技技术特派员”队伍在农村开展推广农业“五新”活动中发挥很大作用，被农民兄弟亲切称为“科特派”。2008年，为了解决农业项目融资难问题，市政府指导“坦洋工夫集团公司”等几家龙头企业牵头，成立了省内第一家农业担保公司――恒泰担保公司，已与农业发展银行草签协议，最高限额可以担保贷款60亿元。
　　
　　(五)秩序上规范
　　从调研掌握的情况看，早在实行家庭联产承包责任制后不久，福安市一些农户之间就明里暗里进行一些小量的土地流转，但不规范。有的口头商定，没有签订书面合同；有的签有书面合同，但条款不完善，内容过于简单，造成一些纠纷。曾经有一农户外出经商缺少资金。就将几亩责任田“典当”给同村农民换几千块钱。几年后租地价变了。由

于当时资金利率、耕作收成核算都没谈清楚，造成纠纷告上法庭，后因双方法律依据均不足而同时受损。这种无序流转对正常的流转影响很大。福安在组织土地流转时注意解决这种无序流转所带来的社会问题，并把不规范的地方逐步规范起来，如统一印发条文清晰、流转双方责权利明确的协议样本，发通告要求凡自行流转的应将有关协议报乡镇土地管理部门备案等等。
　　
　　三、几点启示与思考
　　
　　(一)把握“流转”的真实含义
　　党的十七届三中全会《决定》明确指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。从各地工作情况看，人们对土地流转有一个共同认识，即：农村土地流转一般是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来(通常说的两权分离)，通过多种形式转移给其他农户或经营者，获取金钱或实物的报酬。其实质就是农村土地使用权的流转。这样的定义还是比较准确的，也就是说流转的是以面积和时间(年或月)为计量单位的使用权，而不是整个承包经营权。这点我们一定要保持清醒头脑，汲取当年大包干时，有些地方把所有的集体土地分得干干净净，村公共财政没任何收入，成了空壳村，基层政权几乎瘫痪的教训。从福安市的情况看，一次流转时间一般不超过10年，时限到期后可以续定流转协议，在此限定内，可根据当地情况和流转双方的意愿采取一年一定、二年一定、五年一定等形式。
　　
　　(二)“两个底线”不能突破
　　农村土地流转，要保证农村土地所有权归属和农业用地性质不变，这“两个不变”就是我们在土地流转中必需把握的两个底线。实践中要注意：一是现在各级都强调要还权于民、还利于民，但一些地方政府用很低的价钱从农民手中征得土地用于发展工业和商品房开发，获取增值利润，而农民的利益得不到保障，留下一批失地农民。引发社会矛盾。保障农民利益就是要保障农民在土地收益上的利益，还权于民就是要还农民以承包经营权。这也不等于政府对土地管理的“弃权”，流转也不是放任自流。流转中农村土地的集体所有权制性质不能改变，不能搞土地私有化，更不能借流转为名搞非法土地买卖活动。二是农用土地的性质不能变。要严格掌握土地的流向，尤其是城乡接合部，要严格防止因“流转”流到非农用地上或借流转规避农转用的报批，真正把土地流转到农业集约化、规模化、产业化经营项目上，流转到具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目上，流转到对“四荒”开发性经营项目上。
　　
　　(三)流转的形式应因地制宜
　　十七届三中全会《决定》指出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。发展多种形式的适度规模经营”。也就是说。农民可以采取多种形式流转土地，这些形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等等。从福安的经验看，不是流转的形式越多越好，关键是哪种形式更有利于保持长期稳定，有利于对土地的管理，有利于避免矛盾纠纷。“反租倒包”，是指农户在保留土地承包权的前提下，由镇、村集体经济组织把农户承包的土地反租过来。集体将集中后的土地出租给种田大户或其他经营单位。这种形式有集体经济组织介入，通过租的形式重新获得土地，有利于促进土地经营权的适当集中。但要“坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”这也是中央所明文规定的。

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